Índice
I.
INTRODUCCIÓN
II.
EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE ADECUADO Y EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN
1.
LA IMPORTANCIA DE LA PARTICIPACIÓN
2.
REQUISITOS PARA LA PARTICIPACIÓN
III.
PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
IV.
PARTICIPACIÓN EN EL PODER LEGISLATIVO
1.
INTRODUCCIÓN
2.
TIPOS
3.
ACCESO AL PARLAMENTO
4.
EL OMBUSMAN
5.
PARTICIPACIÓN EN LAS CORTES GENERALES
V.
PARTICIPACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN
1.
INTRODUCCIÓN
2.
ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES NORMATIVAS SOBRE EL AMBIENTE
3.
ELABORACIÓN DE PLANES Y PROGRAMAS AMBIENTALES
4.
EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS
5.
FUNCIÓN DE POLICÍA AMBIENTAL: PREVENCIÓN Y SANCIÓN
6.
GESTIÓN DE BIENES O SERVICIOS AMBIENTALES
VI.
NIP
I.
INTRODUCCIÓN
Los
problemas ambientales son tan antiguos como el hombre, ya que éste ha
incidido siempre, en mayor o menor medida, sobre el medio. Pero la
situación presente, es de una escala, intensidad y complejidad enormes[1]. Por ello, desde diversos sectores sociales se está
luchando por la formación de una nueva conciencia y por el impulso de
importantes reformas legislativas para una mayor protección del
ambiente.
Es
a finales de la década de los 60 y a principios de los 70, cuando
empieza a generalizarse una conciencia ecológica sobre la problemática
ambiental. En 1968 se extendió el movimiento de signo ecologista que
protestaba contra la contaminación atmosférica y de las aguas, marítimas
y fluviales; los movimientos estudiantiles buscaban un cambio del modo
de vida (tener más no suponía vivir mejor); 1970 fue el Año europeo
de la Conservación de la Naturaleza; en 1972, se publicó el Informe
del Club de Roma Los límites del
crecimiento[2]
en el que se afirmaba que, de proseguir el modelo de crecimiento económico
vigente, se podría producir una catástrofe planetaria a mediados del
próximo siglo. En ese mismo año se celebró la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Estocolmo;
posteriormente, en 1975[3]
se redactó un segundo Informe que abogaba por un marco internacional de
cooperación que planificara a largo plazo el uso de los recursos
naturales de acuerdo con una ética sobre el crecimiento económico
limitado y orgánico; un tercer informe, en 1976, volvía a hacer
hincapié sobre el tema; el 21 de noviembre de 1990, los Jefes de Estado
y de Gobierno participantes en la Conferencia de Seguridad y Cooperación
en Europa firmaban La Carta de París para una nueva Europa donde se
resaltaba “la urgente necesidad de abordar los problemas del medio
ambiente y la importancia que tienen en esta esfera los esfuerzos
individuales y cooperativos”; en 1992 se celebraba la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y se hablaba
de un derecho a disfrutar de un ambiente en el que se pueda vivir
dignamente[4]...
Tras
la Conferencia de Estocolmo del 72, se promulgaron numerosas
disposiciones a nivel interno y convenios y acuerdos internacionales
para la conservación y protección del ambiente como respuesta al
sentimiento de muchas organizaciones internacionales de la necesidad de
protegerlo, particularmente contra la contaminación producida por las
sociedades industriales modernas. De este modo, se afirmaban las políticas
de protección y conservación del medio y se iniciaba la cristalización
positiva del derecho del hombre a gozar de un entorno físico adecuado
para el desarrollo de su personalidad.
El
reconocimiento de un derecho humano al medio ambiente adecuado,
constituye la manifestación de que el elemento ambiental entra en la
definición del modelo de mundo que deseamos y amplía las posibilidades
de su defensa, mediante su recepción en los ordenamientos internos de
los diferentes países[5].
Supone el “enriquecimiento en la concepción habitual de otros
derechos de la persona”, ya que los viejos derechos deben acomodarse a
los nuevos valores y objetivos comunes a la humanidad[6].
Nuestro
ordenamiento jurídico haciendo eco de su importancia, ha
constitucionalizado el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado
para el desarrollo de la personalidad en el artículo 45. Al margen de
su significado como derecho subjetivo, este derecho ha sido considerado
como un derecho supraindividual. Dado su carácter colectivo y
finalista, su protección difiere de la del resto de derechos: para su
efectivo cumplimiento hay que encontrar fórmulas complementarias de
articulación y la participación del ciudadano es una de ellas. En este
módulo se pretende recoger sucintamente, las posibilidades que otorga
el ordenamiento jurídico estatal al ciudadano para participar en la
toma de decisiones que afectan a nuestro entorno.
II.
EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE ADECUADO Y EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN
Además
del reconocimiento constitucional del derecho al medio ambiente, es
necesario para su efectividad un ulterior desarrollo legislativo y
jurisprudencial. La propia Constitución española señala mecanismos de
articulación del derecho al medio ambiente en sus artículos 9, 23, 105
y 129, lo que supone la proclamación del principio de participación
como elemento esencial del Estado Social y Democrático de Derecho. Con
ello se pretende dar más margen a un derecho que en su concepción
sustantiva no alcanza a proteger todos los intereses que pretende hacer
efectivos[7].
El
derecho de participación "penetra (...) en los ejes técnico-jurídicos
del Derecho ambiental"[8],
lo impregna y adquiere en él un significado distinto. La democracia
exige la escucha de las aportaciones de los grupos de interés para
prevenir conflictos sociales[9].
A
la luz de la Declaración de Río, la participación está en íntima
relación con el Derecho Ambiental. Su Principio 10 dicta lo siguiente:
"El
mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es la participación de
todos los ciudadanos, en el nivel que corresponda. En el plano nacional,
toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la
información sobre los materiales y las actividades que ofrecen peligro
en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los
procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación del público poniendo
la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso
efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos
el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".
Tanto
el artículo 23 de la Carta de la Naturaleza como el 14 del Tratado de
la Biodiversidad, reiteran la posición.
Para
jordano fraga es necesario
ir más allá de la revitalización del derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado mediante la idea de participación para afirmar que el
derecho al medio ambiente es un auténtico derecho subjetivo[10].
Para
que la participación sea posible es necesario:
1.
Un sistema de información sincero, objetivo y transparente sobre los proyectos
que afectan al medio ambiente -tanto de las actuaciones en curso como de
la toma de decisiones-, y que esté al alcance de los ciudadanos, de
modo que invite a la discusión pública. La Sentencia 168/1986, de 22
de diciembre reconoce que "el derecho a recibir una información
veraz es (...), un instrumento esencial de conocimiento de los asuntos
que cobran importancia en la visa colectiva y que, por lo mismo,
condicionan la participación de todos en el buen funcionamiento del
sistema de relaciones democráticas auspiciado por la Constitución, así
como el ejercicio efectivo de otros derechos y libertades".
La
Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común[11]
tiene como novedad la incorporación explícita de tal derecho de acceso
a los archivos y registros administrativos, como genuino derecho de los
ciudadanos frente a las Administraciones Públicas. Así lo reconoce el
artículo 35 h) y lo pormenoriza en el 37[12].
Los ciudadanos tiene derecho a acceder a aquellos documentos que,
"formando parte de un expediente, obren en los archivos
administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica,
sonora o el tipo de soporte material en el que figuren, siempre que
tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha
de solicitud".
Pero
la participación queda limitada ya que por un lado se tiene acceso a
documentos singulares y no a todo el expediente completo, si el
procedimiento ha concluido no queda mucho por hacer y además el acceso
queda excluido en numerosos casos (artículos 37.3, 4, 5a), 7).
La
Comunidad Europea aprobó en 1990 la Directiva 90/313/CEE sobre libertad
de acceso a la información en materia de medio ambiente[13] traspuesta en el ordenamiento español mediante la Ley
38/1995, de 12 de diciembre. El artículo 3 de la Directiva obliga a las
autoridades públicas a poner la información relativa al medio ambiente
a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite
sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado al
contrario de lo que dicta la Ley 38/1995, la cual limita el derecho de
acceso a tres grupos de personas. En virtud de la Directiva esta
información puede denegarse en los supuestos en que ésta afecte
"a la confidencialidad de las deliberaciones de las autoridades públicas,
de las relaciones internacionales y de la defensa nacional", pero
se facilitará la información parcialmente "cuando sea posible
separar de la misma la información sobre los puntos relacionados con
los intereses antes mencionados". Los casos de denegación de
información se amplían para el caso español. El plazo de contestación
es de dos meses tanto en la Directiva como en la Ley española. Este
plazo se ve reducido a un mes en el artículo cuarto de la Convención
sobre el Acceso a la Información, Participación Pública y Acceso a la
Justicia en Temas de Medio Ambiente adoptada el 26 de junio de 1998. La
Convención es fruto de la Cuarta Conferencia Ministerial "Medio
Ambiente para Europa" que tuvo lugar en Arhus (Dinamarca).
2.
Que las autoridades, en el proceso de toma de decisiones prevean la
participación del ciudadano. Además de adaptar los mecanismos
ya existentes a la materia ambiental -como la iniciativa legislativa
popular, el derecho de petición, o las quejas ante el Defensor del
Pueblo- hay que incorporar nuevos. La efectividad de un derecho no
depende sólo de las garantías jurisdiccionales, sino de una gama de
mecanismos más amplia, que debería ir en aumento y perfeccionarse.
3.
Que los ciudadanos y las asociaciones estén legitimados
para intervenir en procedimientos administrativos para defender sus
intereses o para interponer recursos contra decisiones administrativas
que influyen negativamente en el ambiente. Se deben adjudicar amplios
derechos a los grupos con intereses medioambientales[14].
En
la actualidad el régimen jurídico de la legitimación se rige por el
artículo 31 de la Ley 4/1999 y el 18 y ss. de la Ley 29/1998 reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa[15].
La Ley 30/92, modificó el artículo 23 de la LPA de 17 de julio de 1958
y supuso la ampliación del concepto de interesado a las personas
titulares derechos o intereses legítimos colectivos, señalando en su
apartado 2º a las asociaciones y organizaciones representativas.
En
realidad, si bien en los nuevos textos normativos se reconocen
expresamente los intereses legítimos (frente a los "intereses
directos") de los colectivos, lo cual supone un avance, no suponen
nuevas vías de participación ya que anteriormente, tanto doctrinal
como jurisprudencialmente se había hecho.
Gran
parte de la doctrina critica las posibilidades de defensa de los
intereses colectivos en el sistema vigente dada la interpretación que
se le ha dado al concepto de "derecho subjetivo o interés legítimo".
Se ha llegado a proponer sustituir este concepto, a efectos de la
legitimación, por otro más amplio como el de gozar de una "posición
jurídica de digna confianza"[16].
4.
Que el ciudadano se implique personalmente en cuanto a usuario y consumidor de
servicios. Es posible influir en la mejora ambiental de la oferta de los
productos, desde el plano personal escogiendo en el mercado aquéllos
que cumplan con las exigencias ambientales.
5.
Educación.
La base de todo cambio está en el conocimiento, por lo que los
planes de estudio deberían contemplar esta materia con el fin de
concienciar al colectivo social.
A
lo largo del articulado constitucional, se recoge en varias ocasiones el
principio de participación. Es por ello que la doctrina lo ha
considerado como un principio jurídico-constitucional informador de
nuestro ordenamiento jurídico[17].
El
artículo 9 del Título Preliminar establece que "corresponde a los
poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y
efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud
y facilitar la participación en la vida política, económica social y
cultural".
En
el Título I, Capítulo II Sección I, el artículo 23 reconoce que los
ciudadanos "tienen el derecho a participar en sus asuntos públicos
directamente o por medio de sus representantes, libremente elegidos en
elecciones periódicas por sufragio universal".
Gran
parte de la doctrina administrativista -garrido
falla, péra moreno, santamaría pastor, sánchez blanco- se ha
inclinado por incluir la participación administrativa en este ámbito
si bien el TC se ha pronunciado de manera contraria (STC 23/1984, de 20
de febrero y STC 51/1984, de 25 de abril) resaltando que "no se
trata, como es manifiesto, de un derecho a que los ciudadanos participen
en todos los asuntos públicos (...) pues para participar en los asuntos
concretos se requiere un especial llamamiento, o una especial
competencia, si se trata de órganos públicos, o una especial
legitimación si se trata de entidades o sujetos de derecho privado, que
la ley puede, en tal caso, organizar". Para este Alto Tribunal el
derecho a participar del artículo 23, sólo afecta a determinados
poderes públicos como las Cortes Generales, las Comunidades Autónomas
o las entidades locales.
Varios
artículos constitucionales más, vinculan los derechos que reconocen
con la participación. Tomemos como ejemplo el artículo 27, en relación
con el derecho a la educación; la participación libre y eficaz de la
juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural (art.
48); la vinculación con la materia de defensa y protección de los
consumidores y usuarios (art. 51); el art. 129 y 131 CE, etc.
Hemos
de destacar el artículo 105 CE en el que se determina que la ley
regulará "la audiencia de los ciudadanos directamente o a través
de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que
les afecten, el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos...", que se desarrolla con la Ley 4/1999 de
modificación de la 30/92, como luego veremos.
Pero
a pesar de estos reconocimientos sería conveniente desarrollar mejor la
idea de la participación en la Constitución y cambiar la práctica,
especialmente en el ámbito administrativo, para favorecer la intervención
del ciudadano en cuanto particular en determinadas acciones y labores
acometidas por los poderes públicos.
Existen
dos modalidades de participación:
-
Participación en la labor del parlamento. Supone la intervención desde el exterior del
órgano. Permite a los particulares que sin ostentar mandato
representativo alguno, participen directamente individual o
colectivamente en los procedimientos de toma de decisiones de los
parlamentos que afecten al ambiente, actuando en interés de la
colectividad.
-
Participación en la composición del parlamento. El otro tipo de participación queda un
poco "corta" por lo que surgen los partidos ecologistas,
grupos que integran valores ecológicos, para hacer valor, en este caso
dentro ya del Parlamento, sus valores y preocupaciones.
2.1.
Iniciativa legislativa popular
Se
trata de un mecanismo de democracia directa. Supone que el ciudadano
participa en la primera fase de tramitación de una proposición de ley.
En principio es un mecanismo muy amplio que otorga muchas posibilidades
de actuación, pero hay que atender a los requisitos que el legislador
establece para valorar la efectividad de dicha participación. Tras un
análisis de dichos requisitos podemos decir que el legislador no lo ha
puesto nada fácil y es por ello por lo que el ciudadano no ha
intervenido mucho, ni a nivel estatal ni autonómico.
Es
el artículo 87.3 de la CE el que prevé la iniciativa legislativa
popular. La LO 3/84 de 26 de marzo que desarrolla y regula el derecho señalado
pretende "instrumentar la directa participación del titular de la
soberanía en la tarea de la elaboración de las normas cuya necesidad
es ampliamente sentida por el electorado pero que, no obstante, no
encuentran eco en las formaciones políticas con representación
parlamentaria".
Teóricamente
es una buena vía, pero en la práctica existen condicionamientos y
limitaciones que minimizan su utilización.
1.
Las 500.000 firmas a recopilar en 6 meses exigidas por el artículo 7 de
la Ley.
2.
Las materias que quedan excluidas, recogidas en el artículo 2.
A
nivel autonómico, los Estatutos de Autonomía han copiado la fórmula
del legislador estatal, por lo que reconocen el derecho de participación
y también remiten su desarrollo a una Ley posterior. Estas leyes son
similares a la LO 3/84. En el caso del País Vasco son 30.000 las firmas
exigidas.
Las
rigurosas exigencias y la escasa capacidad organizativa que ha
demostrado la sociedad, han provocado la mínima utilización de este
cauce por lo que han proliferado los partidos políticos de signo
ecologista con el fin de acceder directamente al Parlamento[18].
La
búsqueda de una participación directa en el Parlamento es un fenómeno
político de los años 80. Los movimientos ecologistas van tomando forma
a medida que la situación económica y social de los países se va
equilibrando y van surgiendo organizaciones políticas de este signo con
la intención de conseguir representantes directos en los parlamentos.
En
algunos países como Alemania, Italia, o en el propio Parlamento Europeo
se han alcanzado niveles altos de participación. El resto de partidos
políticos han reaccionado incluyendo en mayor o menor medida dentro de
su programa la defensa del medio.
La
intervención de los Poderes Públicos en la actividad de los ciudadanos
ha ido en aumento reforzándose la relación de dependencia con la
Administración. Como consecuencia, los sistemas tradicionales de
control de las situaciones de mala administración han resultado ser no
sólo inadecuados sino también insuficientes. En muchas ocasiones la
defensa del interés general se torna en perjuicio para los
administrados por la complejidad de los procedimientos de actuación de
la Administración en la defensa de dicho interés. La razón de ser del
Ombudsman, es la de incitar a la Administración, señalar los casos que
deben ser revisados y sugerir modificaciones en el funcionamiento
administrativo. Actúa tanto ante ilegalidades como en el impulso del
cambio de la legalidad para lograr una mejor calidad de vida. Es un
colaborador crítico de la Administración que colma las lagunas que
existen en el sistema de garantía de los derechos de los administrados.
La
institución nórdica del Ombusman ha tenido éxito e influencia en España.
De este modo se ha creado la figura del Defensor del Pueblo para el
control de las Administraciones Públicas, y a su vez se han introducido
figuras semejantes a ésta en las Comunidades Autónomas y en
determinadas organizaciones sociales y académicas existen también
instituciones para la defensa de los derechos de los ciudadanos.
En
el artículo 54 de la Constitución se recogen los rasgos esenciales de
la institución del Defensor del Pueblo, constitucionalmente legitimada
para la protección y defensa de los derechos y libertades de los
ciudadanos, como el alto comisionado de las Cortes Generales, designado
por éstas para la defensa de los derechos del Título I, para lo que
supervisará la actividad de la Administración, dando cuenta a las
Cortes Generales. Dicha institución tiene su desarrollo en la Ley Orgánica
3/1981, de 6 de abril del Defensor del Pueblo, que regula su estatuto
jurídico, el procedimiento de investigación, los efecto de las
resoluciones que adopte y su relación con las Cortes Generales.
El
Defensor del Pueblo puede actuar tanto a instancia de parte como de
oficio para supervisar la actividad de la Administración, y para elevar
propuestas y recomendaciones al Parlamento correspondiente. Su ámbito
competencial está en relación con la Administración Pública, en
cuanto que ésta con su actuación puede lesionar los derechos y
libertades de los ciudadanos. Cualquier persona natural o jurídica que
invoque un interés legítimo, sin restricción alguna puede dirigirse a
este alto comisionado. Ello lo convierte en una institución cercana al
ciudadano.
En
esta institución, el concepto de "interés legítimo" es
interpretado de un modo amplio y pocas quejas son rechazadas. Más que
una alternativa, la posibilidad de acudir ante el Defensor supone una
ampliación de la legitimación activa y cumple un importante papel
sustitutivo de la jurisdicción contencioso-administrativa, por su
sencillo acceso.
Es
por ello que cada vez recibe más quejas de temas ambientales: por
actividades molestas, ruidos excesivos, vertederos ilegales de residuos
sólidos y tóxicos peligrosos.
En
el caso concreto del Ararteko o Defensor del Pueblo Vasco, en
consonancia con el creciente protagonismo reivindicativo en materia
ambiental, en especial de colectivos organizados ha mostrado una
especial sensibilidad en este apartado.
Durante
los primeros años de la institución, el medio ambiente se encardinaba
junto con el urbanismo y vivienda en un mismo departamento a efecto de
su tramitación. Pero el aumento y la diversificación de las quejas
obligó a autonomizar el área ambiental con una entidad propia y unas
implicaciones técnicas específicas.
Las
quejas más comunes están en relación con actividades urbanas
clasificadas. Nos referimos a los conflictos surgidos entre algunos
titulares de licencias concedidas por la Administración para el desempeño
de ciertas funciones privadas y otros ciudadanos que entienden
transgredidos los límites de dichas licencias, en perjuicio de la
calidad de vida vecinal:
-
Niveles intolerables de contaminación acústica, producida generalmente
por negocios hosteleros. El Ararteko recibió un manifiesto del grupo
Red Ciudadano contra el Ruido, respaldado por 15.000 firmas en el que se
exigía un mayor control del ruido urbano;
-
Quejas contra las emanaciones de gases y vertidos por industrias que
carecen de los necesarios mecanismos correctores, bien por desidia bien
por motivos económicos.
El
denominador común de las quejas es la prolongada duración de las
irregularidades denunciadas y el enfado vecinal ante la falta de actuación
de las autoridades municipales.
Por
otro lado se han puesto de manifiesto los problemas ocasionados por la
explotación al aire libre de canteras. Un ejemplo concreto es el del
choque de intereses que se dio entre los trabajadores de la empresa
concesionaria de una explotación por el mantenimiento de los puestos de
trabajo y la protesta de la población adyacente por la erosión
ocasionada al ecosistema en la cantera de Atxarte en Otxandiano, Bizkaia.
Acudiendo
ante esta "magistratura de opinión y de persuasión"[19],
se abre la posibilidad de sugerir la modificación o anulación de los
actos y resoluciones de la Administración, y de recomendar y advertir a
funcionarios y autoridades sobre el modo de actuación correcto en
materia de protección ambiental.
La
comparecencia de personas físicas o jurídicas ante los órganos del
Parlamento no ha sido recogida en el ordenamiento jurídico español,
por lo que este tipo de participación es realmente limitada.
5.1.
Derecho de petición artículo 29 CE
Es
posible realizar instancias, quejas y reclamaciones a los poderes públicos
para proteger o exigir derechos subjetivos o intereses legítimos. Se
trata de una figura residual ya que su protección suele hacerse por
otras vías, siendo el instrumento fundamental el recogido en el artículo
24 de la CE, a saber, el derecho a la tutela judicial efectiva.
El
artículo 77 CE permite a las Cámaras recibir peticiones individuales y
colectivas, siempre por escrito, si bien queda prohibida la presentación
directa por manifestaciones ciudadanas.
Existe
una ley reguladora del derecho de petición, la Ley 92/60 de 22 de
diciembre, en la que se recoge la facultad para dirigirse a los poderes
públicos en solicitud de actos o decisiones sobre materia de su
competencia (artículo 11).
-
Si la petición es fundada, se adoptarán las medidas para lograr su
efectividad.
-
Si tales medidas exigen dictar una disposición general se incoará el
procedimiento correspondiente según la jerarquía de la disposición.
-
En cualquier caso, es necesario comunicar al interesado la resolución
que se adopte.
Dado
que los órganos parlamentarios disponen de un alto grado de
discrecionalidad es raro que la petición realizada por el ciudadano
influya en la decisión por lo que cauce de participación es estrecho y
poco práctico.
5.2.
Comparecencia ante Comisiones de Investigación
El
Congreso o el Senado o ambos, pueden nombrar Comisiones de Investigación
para casos de interés público, en los que incluimos la materia
ambiental. Así lo señala el artículo 76 de la Constitución. Este
precepto ha sido desarrollado por el Reglamento del Congreso de los
Diputados en el artículo 52.2.
La
comparecencia solicitada por el Parlamento es obligatoria, tanto para
las personas físicas como para las jurídicas. En este caso acudirán
los representantes legales que podrán ir acompañados por aquellas
personas que designe el órgano social de administración
correspondiente. La no comparecencia de individuos o colectivos para
informar a las Comisiones de investigación sobre temas vinculados al
medio ambiente, constituye delito de desobediencia grave.
5.3.
Otras comparecencias en Comisiones Parlamentarias
El
artículo 44 del Reglamento del Congreso permite, a través del
Presidente de la Cámara, que las Comisiones pueden solicitar la
comparecencia de las autoridades o funcionarios, u otras personas
competentes por la materia para informar o asesorar. El tenor del artículo
67 del Reglamento del Senado es similar. Así, cabría participación en
el examen de los planes y programas que el Gobierno remite al
Parlamento. Tomemos como ejemplo la participación de una asociación
ecologista en la aprobación por el Pleno del Congreso de los Diputados
del Plan Energético Nacional de 1983 que fija las líneas básicas de
actuación en el uso de cada tipo de energía, y el Plan Electrónico
Nacional.
5.4.
Otras posibilidades participativas
Es
posible la comparecencia de representantes de intereses empresariales y
sindicales para temas relacionados con el medio ambiente.
Las
Comunidades Autónomas obvian la temática participativa en sus
Estatutos de Autonomía. Los Reglamentos internos de los respectivos
parlamentos siguen a los del Congreso y Senado en cuanto al tema de la
participación.
La
Administración ha ido acumulando tareas y funciones a lo largo de los años,
por lo que ha aumentado su dimensión y los modos de participar en ella.
Está obligada a la defensa activa del medio ambiente y en colaboración
con los ciudadanos realiza sus funciones y labores administrativas en la
materia.
El
fundamento jurídico de la participación del ciudadano en la
Administración se encuentra, como se ha señalado anteriormente en los
artículos 9.2 y 23.1 de la Constitución en relación al 105 y 129.1
del mismo texto que recogen el derecho a la audiencia y a la participación
en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte
directamente a la calidad de vida. Son tres los círculos de actuación
del ciudadano en la Administración:
1.
La participación orgánica: supone la incorporación del ciudadano en los órganos
formalizados de entidades administrativas, en cuanto tal y no como
funcionario o político. Tomemos como ejemplo la participación en la
composición de los patronatos y juntas rectoras que gestionan los
espacios naturales protegidos o en la composición de los Consejos
Sectoriales de Medio Ambiente que puedan ser creados en los Municipios.
2.
La participación funcional: actuación ciudadana desde fuera del aparato
administrativo, aunque ejercitando funciones públicas, que como tales
auxilian o colaboran en el desarrollo de las tareas de la Administración.
El ciudadano se coloca en la posición de colaborador con la
Administración y de este modo controla la aplicación del Derecho. El título
con el que actúa es el es el derivado del status general de ciudadano,
vecino, usuario, profesional, experto o comerciante.
Se
pueden diferenciar varios tipos:
-
Participación en informaciones públicas. La Administración hace público
un proyecto e invita a los ciudadanos para que lo enjuicien y valoren
con anterioridad a la aprobación definitiva. Mediante esta fórmula,
como se ha señalado anteriormente, se pretende tantear los intereses
que puedan resultar afectados, y conocer las posibles alternativas. Es
frecuente la institucionalización de esta técnica en materia de
formulación de anteproyectos de Leyes y Reglamentos estatales y de
ordenanzas y Reglamentos Locales, de elaboración y aprobación de
Planes de Urbanismo e instrumentos complementarios, de aprobación de
presupuestos locales, en las Evaluaciones de Impacto Ambiental...
-
Denuncias: suele ser facultativo y puede dar lugar al cobro de una prima
si de la denuncia se consigue un beneficio para la Administración.
Puede ocurrir que la Administración no reaccione ante la denuncia o no
le informe al ciudadano sobre el estado del expediente, desvirtuando
totalmente este cauce participativo.
-
Ejercicio de acciones populares o de acciones de entes públicos en
subrogación de los mismos. Nuestro ordenamiento reconoce la acción
popular en sectores como el suelo, costas, caza o pesca fluvial.
-
Comparecencia y actuación de coadyuvante de la Administración en los
procesos contencioso-administrativos.
-
Peticiones o propuestas que no supongan reclamaciones o ejercicio de
otros derechos. El derecho de petición ante el poder ejecutivo y la
Administración se contempla en el artículo 29 del texto
constitucional.
-
Iniciativas, sugerencias y encuestas.
3.
Las fórmulas cooperativas de participación: no es estrictamente participación
administrativa, ya que no se busca la protección de intereses
colectivos ni se interviene en la toma de decisiones, puesto que la
decisión ya ha sido tomada de antemano por la Administración. El
sujeto, realiza una actividad estrictamente privada participando en
programas o actividades que la Administración patrocina y promueve para
estimular a la sociedad. Pero en este tipo de participación el
ciudadano no actúa en cuanto miembro de la comunidad, sino desde una
posición individual y en atención a su beneficio. "Determinados
particulares aceptan voluntariamente una actuación en orden al
cumplimiento de finalidades de interés público, a cambio de beneficios
y facilidades ofrecidas por la Administración Pública"[20].
Para ello, la Administración se sirve de medios de fomento, honoríficos,
jurídicos y económicos. Sería aconsejable una mayor utilización de
este cauce, ya que "a través de fórmulas de administración
concertada, basadas en el principio de colaboración (...) puede
actuarse flexible y eficazmente en los planos más diversos de la
protección del medio ambiente"[21].
El
Parlamento legisla, pero el Ejecutivo ejerciendo su potestad
reglamentaria, ha de complementar y desarrollar esta legislación con
verdaderas normas vinculantes y con meras orientaciones y
recomendaciones. A través de los Reglamentos se fijan las normas que
rigen las distintas actividades administrativas así como la organización
de la propia Administración.
La
participación en esta función de la Administración supone una
participación desde una perspectiva preventiva, algo importante en el
tema ambiental ya que hay que evitar causar aquellos perjuicios que no
sean posibles de reparar.
Existen
dos modelos de normas reglamentarias o de rango inferior a la ley:
1.
Las concertadas que son aquellas disposiciones cuyo contenido ha sido
previamente pactado o negociado entre la Administración correspondiente
y el sujeto de naturaleza privada (empresa o grupo de empresas). Este es
un campo interesante de participación muy utilizado en Francia o en
Estados Unidos, pero que si no queda normativizado, resulta irrelevante
desde el punto de vista jurídico.
2.
El resto, es decir, disposiciones unilaterales sin pacto previo. El
ordenamiento jurídico recoge la posibilidad de que los individuos o los
colectivos intervengan en el proceso reglamentador de las distintas
Administraciones. Así, el artículo 105 a) de la CE antes citado recoge
la audiencia tanto individual como colectiva de los afectados por la
reglamentación ambiental en curso, quienes pueden ser oídos por la
administración competente antes de que dicha norma sea introducida en
el ordenamiento. La jurisprudencia respecto a si el trámite de la
audiencia es facultativo o preceptivo es copiosa y contradictoria. Señalar
dos sentencias del Tribunal Supremo que defienden la obligatoriedad de
la audiencia con desigual argumentación, la STS de 1 de diciembre de
1982 y la STS de 29 de diciembre de 1986.
La
planificación en materia ambiental es tan importante como la redacción
de reglamentos. Una buena planificación puede prevenir consecuencias
nefastas para el medio y el ciudadano puede colaborar en el diseño de
este tipo de política de carácter preventivo. El fin es dar un marco
de actuación duradero sobre la materia que ofrezca certeza a los
sujetos públicos y privados y que ayude a tomar decisiones correctas y
oportunas para la consecución de los fines.
En
la Declaración de Estocolmo de 1972, se afirmaba la idoneidad de la técnica
de la planificación en materia ambiental, tanto en su Principio 2 que
aludía a "una cuidadosa planificación u ordenación" como en
el 13[22].
Es
necesario que el Estado se convierta en un agente que programe y oriente
las actuaciones públicas y privadas, que coordine la actuación de las
distintas administraciones en materia ambiental, para dar una
perspectiva integrada de todas estas actuaciones, determinando no sólo
los medios jurídicos, sino también los medios materiales necesarios
para llevarlo a cabo y que no fracase.
La
Constitución en su artículo 131 hace referencia a la planificación, y
señala que la aprobación de la actividad programadora debe hacerse
mediante Ley, algo que no ocurre en todas las ocasiones, y a veces esta
actividad queda en la esfera interna de la Administración. Es entonces
cuando la actividad participativa del ciudadano ha de cobrar más
fuerza, para lo que es necesario dotarle de mayor legitimidad.
En
el ordenamiento jurídico español encontramos planes con distintos
fines y entre ellos el de la protección ambiental: la planificación
hidrológica regulada en la Ley 29/1985 de Aguas, la ordenación del
territorio, el plan nacional de residuos tóxicos y peligrosos, los
planes de ordenación de los recursos naturales (PORN) y los planes
rectores de uso y gestión (PRUG) de la Ley 4/89, en materia de protección
de flora y fauna. En lo que respecta a esta última Ley, su artículo 6
incluye en el procedimiento de elaboración de los Planes, aunque cabe
alguna excepción.
En
la ejecución de las grandes obras públicas y de infraestructura se
incide ya directamente en el medio, afectando al colectivo en general y
a ciertos sujetos en particular, por lo que hay que respetar los stándares
ambientales. Los efectos de estas obras son enormes y duraderos y es por
ello que la política preventiva y la ayuda ciudadana en su
establecimiento es de real importancia.
Para
el este caso está previsto un mecanismo de protección específico como
es la Evaluación de Impacto Ambiental, el conjunto de estudios y
sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de
un determinado proyecto, obra o actividad causa sobre el medio ambiente[23]. martín mateo,
ha considerado la EIA como un "procedimiento participativo para la
ponderación anticipada de las consecuencias ambientales de una prevista
decisión de Derecho público[24].
La
participación del ciudadano en el procedimiento de evaluación de
impacto ambiental se recoge en los artículos 3 del RDL 1302/1986 y 15
del RD 1131/1988: "el estudio de impacto ambiental será sometido
dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización
del proyecto a que corresponda, y conjuntamente con éste, al trámite
de información pública y demás informes que en el mismo se
establezcan". Si bien la Directiva Comunitaria de EIA estipula trámites
participativos importantes, el RD que la transpone al ordenamiento español,
hace un tratamiento pobre del cauce participativo: el plazo de información
es de 30 días, y el deber de la Administración de considerar las
alegaciones hechas en ese periodo es bastante tímido ("a la vista
de las alegaciones y observaciones formuladas"). Este deber queda
reforzado con el artículo 86 de la Ley 4/99, de igual contenido que la
30/92, que exige a la Administración una respuesta razonada, si bien
puede ser común para aquellas alegaciones "sustancialmente
iguales", pero aún así, la valoración que de este mecanismo de
participación se ha hecho desde la doctrina no ha sido muy positivo,
dado el escaso tiempo otorgado (30 días son insuficientes para realizar
un análisis de las posibles alternativas), la necesidad de contar con
expertos voluntarios para redactar los informes y el acceso al informe a
posteriori, que dificulta su alteración. La participación
ciudadana debería constituir un elemento esencial a lo largo de todo el
procedimiento[25].
Se
trata de un cometido tradicional de la Administración ambiental la de
fiscalizar o controlar las actividades económicas e industriales
potencialmente contaminantes. De este poder de vigilancia se deriva la
potestad sancionatoria en caso de que se transgredan las condiciones
impuestas normativamente porque se lleve a cabo una actividad
contaminante por encima de lo permitido, o por obviar las normas
procedimentales que protegen los intereses generales, aunque no se haya
producido perjuicio alguno.
Esta
actividad permite poca participación ciudadana, pero no la excluye
totalmente. El conjunto social también actúa como vigilante, ya que
está legitimado para denunciar los posibles focos contaminantes o para
informar sobre la posibilidad de autorizar o no una actividad. Por otro
lado, casi todos los procedimientos administrativos de otorgamiento de
licencias o autorizaciones para la apertura o puesta en funcionamiento
de una instalación potencialmente contaminante prevén el trámite de
información pública. Es éste un instrumento muy adecuado para dar
entrada a la participación, presentando alegaciones, sugerencias o
peticiones. En el raminp[26],
artículo 30, encontramos un claro ejemplo del trámite de información
público. Dice así:
"Recibidos
los documentos a que se refiere el artículo anterior, la Alcaldía podrá
adoptar las siguientes resoluciones:
(....)
2.
Tramitar el expediente en la forma que se indica a continuación: a) se
abrirá información pública, por término de diez días, para que
quienes se consideren afectados de algún modo por la actividad, puedan
hacer las observaciones pertinentes. Se hará, además, notificación
personal a los vecinos inmediatos al lugar del emplazamiento propuesto
(...)"
La
notificación es importante ya que muchos ciudadanos desconocen sus
derechos. Pero el plazo de diez días puede resultar muchas veces escaso
y la Administración posee discrecionalidad para responder a las
sugerencias ciudadanas, por lo que tampoco ofrece muchas posibilidades.
El
trámite de encuesta e información pública lo encontramos también en
el articulado de la Ley del Suelo, la Ley de Costas de 1988, el
Reglamento de Dominio Público Hidráulico de 1986, la Ley 4/89 de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestres, la legislación española de Evaluación de Impacto
Ambiental etc. Lo que se pretende con ello es garantizar los derechos de
los interesados y "el acuerdo en la resolución de los intereses de
los particulares y el interés público"[27].
El
control social, derivado de la concienciación popular puede ser incluso
más eficaz que el control de la Administración. Pero para ello es
necesario que la información se haga con convicción y realismo y no en
la clandestinidad, es decir en tablones o anuncios que el ciudadano
nunca consulta[28].
En
lo que respecta a la administración de los elementos naturales, es
posible la incorporación del ciudadano en los órganos gestores,
patronato o junta, de los espacios protegidos, formados por funcionarios
de la Administración central, autonómica o local y quienes representan
intereses privados. De este modo se logra la integración de los
particulares en las labores administrativas sobre el medio ambiente.
En
la prestación de servicios públicos ambientales como la sanidad
ambiental, el tratamiento de residuos urbanos, la protección de las
costas, aguas o espacios protegidos, la participación es limitada. Y
esto porque son pocas las entidades que disponen de los medios
necesarios para llevar a cabo estas actividades y porque la Administración
es quien decide la concesión del servicio a un sujeto determinado, pero
no hay que minusvalorar este cauce participativo. Y tampoco, dentro de
este mismo campo, la posibilidad del ciudadano, como usuario, de
informarse sobre el funcionamiento del servicio ambiental y de incidir
con su opinión en el modo de actuación en materia ambiental.
En
la búsqueda de nuevas formas de participación de los ciudadanos en la
toma de decisiones en los asuntos públicos encontramos los NIP.
Se
trata de grupos organizados y moderados por técnicos externos, de unos
25 ciudadanos escogidos aleatoriamente que, tras un periodo de información
y debate a tiempo completo sobre un tema que exige una respuesta pública,
emiten un dictamen que tendrá un carácter formalmente no vinculante
para la institución pública que lo ha encargado.
Se
necesita un número mínimo de ciudadanos escogidos al azar entre la
población afectada para asegurar la discusión y para que no sea muy
costoso y uno máximo que permita un diálogo y la participación. El
debate se realiza a tiempo completo durante 3 ó 5 días, por lo que a
los participantes se les apoya para que puedan obtener los permisos de
trabajo, para el cuidado de los niños etc. Al fin del debate, se pasa
un cuestionario a cada miembro para que dé su recomendación final. Con
estas respuestas se elabora un informe que recoge las preferencias de
los ciudadanos, pero que en ningún caso es vinculante.
Los
NIP parecen más indicados para analizar problemáticas concretas como
la necesidad o no de un trazado de una autovía, más que para temas
generales.
Se
ha comentado anteriormente que es una entidad externa la que garantiza
independencia respecto a la institución que propone el NIP. Pero puede
ocurrir que una institución esté convencida de que su solución es la
mejor y lo que busca es el respaldo de los ciudadanos, y se vea
implicada en la formación del NIP. Lo ideal sería que no hubiera
preferencias para no despertar suspicacias, pero hay que aprovechar toda
oportunidad participativa que se brinde al ciudadano.
En
términos generales se puede hacer una valoración positiva de este
mecanismo extraordinario y no regular para la toma de decisiones. Los
participantes suelen sentirse útiles e importantes si bien su aportación
no vincula, y a su vez los políticos que deben tomar decisiones
colectivas sobre temas de gran complejidad sienten la comprensión del
ciudadano. Es a su vez un instrumento de educación democrática al
aumentar el interés por los asuntos públicos, fomentando la
participación, el diálogo y la responsabilidad. Su elevado coste -hay
que compensar a los organizadores y participantes por su labor- asusta y
hace plantearse su debida utilización. No obstante, este coste puede
constituir una partida más de las destinadas a evitar conflictos.
En
la práctica los NIP han sido utilizados en Gipuzkoa (Astigarraga,
Idiazabal y Malzaga-Urbina) y con el debate de Plan General de Ordenación
Urbanística de Sant Quirze en Catalunya.
LOPERENA ROTA, recoge
como pilares de la participación pública en los procedimientos de
toma de decisiones en materia ambiental, la exigencia democrática,
la llamada a la aportación imaginativa de los grupos de interés y
la vía de prevención de conflictos sociales. Principios
del Derecho Ambiental. IVAP. Civitas, 1998. Pág. 108-109.
GARRIDO FALLA: Tratado
de Derecho Administrativo. Vol. II, 8ª edición. Madrid, Tecnos,
1987. Pág. 261.
"A fin de lograr una ordenación más racional de los recursos
y mejorar así las condiciones ambientales, los Estados deberían
abordar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su
desarrollo, de manera que quede asegurada la compatibilidad del
desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en
beneficio de su población".
