Orlando Rey
Santos¨
La
Habana, 2 de Octubre de 2005
Consideraciones previas
1. Introducción
2. El Protocolo de Cartagena sobre la seguridad de la
biotecnología.
2.1 Antecedentes.
2.2. El proceso de negociación del Protocolo
2.3 La Conferencia de las Partes
2.4. La estructura y contenido del Protocolo
2.4.1 El objetivo del Protocolo
2.4.2 El ámbito de
aplicación del Protocolo.
2.4.3 El “enfoque
de precaución”.
2.4.4 Los
procedimientos: El Acuerdo Fundamentado Previo (AFP).
2.4.5 Acuerdos y
arreglos bilaterales, regionales y multilaterales.
2.4.6 Evaluación
del riesgo.
2.4.7
Consideraciones socioeconómicas.
2.4.8 Movimientos
transfronterizos involuntarios y medidas de emergencia.
2.4.9 Movimientos
transfronterizos ilegales
2.4.10
Manipulación, transporte, envasado e identificación.
2.4.11
Responsabilidad y compensación
2.4.12 Marco
Institucional: Autoridades nacionales competentes y centros focales
nacionales.
2.5 Consideraciones generales.
3. Las políticas sobre biotecnología y bioseguridad en la
región.
4. La evolución del marco legal sobre bioseguridad en la región
4.1 Tendencias Generales
4.2 Marcos Subregionales.
4.2.1 La Región Andina (Comunidad Andina de Naciones)
4.2.2. El Cono Sur
4.2.3 Centroamérica
4.3 Los Marcos Legales Nacionales.
4.3.1 Objeto y Ámbito de aplicación de las legislaciones sobre
bioseguridad.
4.3.2 Marco Institucional
4.3.3 Procedimientos
4.3.4 Evaluación de Riesgos
4.3.5 Gestión de Riesgos.
4.3.6 Etiquetado.
4.3.7 Difusión y Participación Pública
4.3.8 Responsabilidad por daño.
5. Conclusiones y Recomendaciones.
5.1 Conclusiones
5.2. Recomendaciones
Anexo 1. Obligaciones más relevantes derivadas del Protocolo y
que exigen de instrumentación nacional
Anexo 2. Artículos del Protocolo que facultan establecer
reglamentaciones nacionales más estrictas o específicas
Anexo III. Estado de la firma y ratificación o accesión del
Protocolo de Cartagena por parte de los países de America Latina.
El
presente trabajo examina la más reciente evolución del derecho sobre la
seguridad respecto a la biotecnología moderna en la Región de América Latina y
procura identificar los elementos principales que caracterizan el desarrollo
de las legislaciones sobre bioseguridad de la Región.
A este
fin[1],
aborda los marcos normativos de los países que cuentan con disposiciones
específicas que se ocupan de la biotecnología moderna, refiriendo sus rasgos
distintivos y procurando advertir hasta qué punto lo normado da cumplimiento a
las obligaciones derivadas del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología y, lo que es aún más importante, a las propias exigencias
básicas para contar, en el ámbito nacional, con un régimen efectivo de
bioseguridad.
A
partir de esta caracterización de las regulaciones nacionales se presentan
algunas conclusiones y recomendaciones, encaminadas a coadyuvar a un mejor
desarrollo en la Región de los marcos normativos de la bioseguridad, tomando
en consideración, entre otros elementos, aquellos aspectos en que el Protocolo
permite adoptar legislaciones más específicas o rigurosas, las áreas
insuficientemente tratadas en el Protocolo- pero que requieren de desarrollo
en las legislaciones nacionales- las principales legislaciones vigentes en la
Región y algunos referentes internacionales importantes.
La
seguridad biológica es un componente importante de la seguridad ambiental[2]
y está referida a una condición de seguridad lograda por la aplicación de
medidas ante los riesgos a que se encuentran expuestos la diversidad
biológica, el medio ambiente en general y la salud humana, producto de la
acción de factores biológicos.
La
seguridad de la biotecnología es, a su vez, un componente importante de la
seguridad biológica, que en consonancia con lo dicho anteriormente puede
definirse como el estado que se alcanza a partir de la adopción de acciones y
medidas encaminadas a proteger a los seres humanos y, en general, a los
organismos vivos, de eventuales daños derivados de la aplicación de la
biotecnología y en particular del manejo, uso y transferencia de organismos
vivos modificados[3].
De este
modo puede considerarse a la seguridad biológica como un concepto más amplio,
al abarcar el tema de la introducción de especies exóticas no modificadas por
la biotecnología. De hecho estas introducciones, deliberadas o accidentales,
han causado un comprobado impacto negativo de gran magnitud sobre el medio
ambiente y la diversidad biológica en múltiples regiones del mundo.
A los
efectos de este trabajo usaremos el término “bioseguridad” para referirnos a
la “seguridad de la biotecnología” ya que éste es el modo en que se identifica
en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología -instrumento
internacional en la materia, que es tratado en el Capítulo siguiente- y lo que
aquí pretendemos es precisamente un acercamiento a la legislación que existe y
se desarrolla en la Región de América Latina, específicamente referida a los
organismos vivos modificados.
Por
otra parte, se hace expresa mención a la biotecnología moderna, pues existe
una biotecnología tradicional y una biotecnología moderna. La primera
comprende las diversas técnicas utilizadas a lo largo de la historia mediante
el cruzamiento de organismos cercanos en procesos relativamente largos, que
generan nuevas variedades genéticas.
La
segunda, que es la que trataremos, comprende las técnicas creadas en las
últimas décadas para la generación de nuevas variedades genéticas mediante la
introducción directa de genes de la misma especie o de especies muy diferentes
(incluidas bacterias y virus), en procesos que se caracterizan por su rapidez
y que dan origen a los organismos llamados transgénicos, organismos vivos
modificados, u organismos genéticamente modificados entre otras denominaciones[4].
Los
beneficios de la biotecnología moderna han sido muchas veces descritos[5].
Así, por ejemplo, son evidentes los importantes avances hechos por la
biotecnología en el campo de la medicina, mediante el cambio de las bases
tradicionales de la industria farmacéutica. Desde 1997, el número de productos
farmacéuticos obtenido mediante la biotecnología, ha sido mayor que el de los
logrados con métodos tradicionales. En esta área, los principales desarrollos
se han orientado a la producción de vacunas y métodos de diagnóstico y
terapéuticos. Por otra parte, en el campo de la industria se promueve mediante
la biorremediación y en general mediante la introducción de procesos
industriales ambientalmente más limpios, que impliquen la reducción en el uso
de productos tóxicos o la solución de problemas de contaminación.
Sin
embargo, los avances más rápidos de la biotecnología moderna, y al mismo
tiempo los más preocupantes para la opinión pública mundial por su incidencia
en la alimentación, están dados en el campo de la agricultura, específicamente
en la generación de productos agrícolas que son comercializados directamente,
tales como granos, frutas y hortalizas frescas, o de productos derivados,
tales como harinas o aceites. Estos desarrollos han sido especialmente
notorios en los Estados Unidos, Argentina y Canadá, donde un importante número
de organismos vivos modificados han sido aprobados para su liberación al medio
ambiente y para su consumo, con particular incidencia en el maíz, la soya, el
tomate y la papa.
Los
beneficios ambientales más alegados de estos cambios son la mayor producción
de alimentos en la misma superficie, lo que además de los beneficios
económicos que puede reportar, implica una reducción de las presiones sobre
las áreas silvestres, los bosques y las tierras marginales, lo cual
consiguientemente redunda en protección de la diversidad biológica; menores
pérdidas de alimentos luego de las cosechas y mayor calidad en alimentos
frescos y procesados; menores consumos de energía y de recursos tales como
fertilizantes y plaguicidas; y el propiciamiento de mejores prácticas
agrícolas, incluyendo el manejo integrado de cultivos.
En
sentido contrario, se imputan muchos riesgos al empleo de la biotecnología
moderna con estos fines, destacándose los eventuales flujos de genes por
parte de las plantas cultivadas a sus parientes silvestres, que podría afectar
de manera negativa a estos últimos. Lo mismo ocurre con los flujos de genes
dentro de la misma especie. Incluso, si no es posible que exista ese flujo, la
liberación de organismos vivos modificados en el medio ambiente habría de ser
considerada como la introducción de especies exóticas, con efectos que podrían
ser igualmente negativos.
Otro
riesgo que debe considerarse son las modificaciones en la fauna silvestre que
pueden generar los organismos vivos modificados introducidos como cultivos, en
tanto es posible que afecten significativamente su hábitat. No menos
importantes son los efectos que puede crear la difusión de los organismos
vivos modificados en la diversidad genética, al acentuar las características
de homogeneidad genética que caracteriza a la producción comercial a gran
escala y, por tanto, los riesgos que esta homogeneidad lleva consigo.
Los
niveles de preocupación respecto a los organismos vivos modificados son de
diversa magnitud. Mientras sus usos se mueven en el campo de la investigación
- usos contenidos- , estos no generan tanto temor, pues se reconoce que
existen reglas más o menos consolidadas que permiten su manejo seguro. En
efecto, se admite que en general el trabajo con organismos vivos modificados
en condiciones de laboratorio no presenta especiales dificultades, ante la
existencia de métodos y procedimientos bien establecidos para garantizar un
régimen general de seguridad.
El
riesgo, en cambio, es mayor cuando se trata de la liberación al medio ambiente
de los organismos vivos modificados, entre otros factores, por la dificultad
para predecir los riesgos potenciales, ante el amplio espectro de
comportamientos complejos, e incluso impredecibles, que pueden tener lugar.
Algunas
de las preocupaciones en este sentido incluyen los cambios imprevistos e
inimaginados en la competitividad, virulencia u otras características de las
especies modificadas, la posibilidad de cambios también indeseados en otras
especies y las variaciones en la estabilidad de los genes insertados.
La
introducción de los organismos vivos modificados también se vincula a los
riesgos de invasión, a la propagación de rasgos característicos introducidos,
al posible desarrollo de organismos resistentes a plaguicidas (supermalezas o
superplagas), a la producción de residuos tóxicos en los alimentos y a los
procesos de erosión genética asociados, todo lo cual se revierte en la
consiguiente pérdida de diversidad biológica, la degradación de los suelos y
el aumento de la necesidad de usar insumos externos, produciéndose el
debilitamiento de sistemas tradicionales de sustento y su subordinación a los
intereses de la gran industria, además de los posibles impactos negativos en
la salud animal o humana, Si bien algunos de estos efectos pueden tener lugar
con las modificaciones tradicionales, se asocian hoy con fuerza a la
introducción de los organismos vivos modificados.
Junto
con lo anterior, se ha planteado que muchos países en desarrollo se volverían
dependientes de semillas importadas, perdiendo sus capacidades de auto
sustentación y sepultando así a las variedades autóctonas, garantía genética
de la preservación de la diversidad biológica. A ello se agrega que, si
prosperaran los intentos a través de la biotecnología de sembrar cultivos
comerciales tropicales en zonas templadas o producir en laboratorio las
sustancias comúnmente derivadas de estos cultivos, esto tendría un fuerte
impacto sobre los ingresos de muchos de estos países.
Desde
el punto de vista de la alimentación, el debate es también muy intenso;
mientras los defensores de la ingeniería genética esgrimen su capacidad para
alimentar una población mundial cada vez más numerosa, otros insisten en que
las causas del hambre en el mundo no radican precisamente en la carestía de
alimentos, sino en los problemas para el acceso y distribución de los
alimentos existentes o potencialmente producibles, lo cual viene dado por la
existencia de estructuras políticas y económicas que son injustas e
inequitativas.
Otro
argumento que se ha hecho valer consiste en que buena parte de la
investigación y de las aplicaciones de la ingeniería genética en el caso de la
alimentación, se dirigen más a satisfacer las necesidades comerciales de la
industria procesadora de alimentos, que a las demandas alimentarias de los
consumidores. Muestra de ello es el hecho de que buena parte de los cultivos
transgénicos se destinan a la alimentación del ganado y se cita que este es el
ejemplo del 90-95% de la soya y el 60% del maíz cultivado en los Estados
Unidos.
Colateralmente, el desarrollo de la biotecnología moderna ha incrementado el
valor estratégico y económico de los recursos genéticos, al ampliar su rango
de utilización y aprovechamiento. Sin embargo, a diferencia de la Revolución
Verde, en que predominó la intervención de instituciones públicas, ocurre
ahora que los actuales adelantos se encuentran en manos del sector privado, de
modo que, más que respuestas a las necesidades socioeconómicas de los
agricultores pequeños o del sector agrícola en general, prevalece la
maximización de los ingresos de los productores de gran escala, que son los
que se encuentran en condiciones de incorporar y aprovechar las nuevas
tecnologías[6].
Como se
observa, las visiones entre beneficios y riesgos son contrapuestas y en
ocasiones hasta excluyentes. Es por ello que los desarrollos en el campo de la
biotecnología moderna, unidos a las interrogantes y riesgos que ellos traen
aparejados, constituyen uno de los desafíos más relevantes de nuestro tiempo.
De este
modo, el debate sobre los organismos vivos modificados no puede encontrarse
más polarizado, con posiciones que oscilan entre su rechazo absoluto,
posturas más balanceadas que admiten los beneficios en el uso de organismos
vivos modificados pero propugnan por un manejo más regulado y seguro y quienes
se centran netamente en los beneficios renunciando a admitir la existencia de
riesgos.
Lamentablemente el problema dista mucho de tener un carácter puramente
científico. La biotecnología moderna ha sido desarrollada por empresas
transnacionales cada vez más poderosas, que han colocado exitosamente sus
productos en el mercado y generado importantes y aceleradas transformaciones,
especialmente de la agricultura. Estos cambios han provocado, a su vez, una
reacción social fundada en el temor ante los riesgos, que ha ido creciendo
rápidamente y dando lugar a medidas políticas, legislativas e incluso
judiciales, que están moderando los cambios propiciados por la biotecnología.
Se
trata de una problemática de ámbito universal, en tanto es éste un tema que
concierne a políticos, científicos, empresarios, agricultores y consumidores,
y por consiguiente a la sociedad en general, y está planteando problemas
inéditos de gran magnitud que significan, en muchos sentidos, un auténtico
replanteo de la relación hombre-naturaleza.
A todo
ello se suma que estos vertiginosos avances científicos no han venido en
muchos casos acompañados del adecuado marco jurídico, político e
institucional, el cual se ha conformado a la zaga y de manera insuficiente, en
particular en los países en desarrollo.
Tal
desfase está dado por razones de diversa índole, pero que son esencialmente de
carácter objetivo, en tanto los países en desarrollo tienen una evidente
carencia de los recursos materiales, la infraestructura y la experiencia y
capacidad técnica, científica y financiera indispensables para gestionar
asuntos de tal magnitud y complejidad y que llegan acompañados de tanta
incertidumbre.
Estas
limitaciones abarcan toda la gestión de los organismos vivos modificados, pero
resultan particularmente sensibles en el momento en que se requiere de las
correspondientes evaluaciones de los riesgos asociados a los usos de dichos
organismos. La concurrencia de la incertidumbre científica con la magnitud
presumible de los riesgos, ha motivado la reacción de importantes sectores de
la sociedad, que se han manifestado en muchos casos en abierto rechazo al uso
de los organismos vivos modificados.
Este
rechazo ha sido favorecido en la práctica por las liberaciones de organismos
vivos modificados sin la previa y necesaria evaluación de los riesgos, las
importaciones y exportaciones en las que no ha mediado un procedimiento de
información y consentimiento fundamentado previo, la poca consideración de los
eventuales riesgos en el uso de las biotecnologías en contradicción con la
amplia difusión de sus logros, así como por el carácter netamente comercial de
buena parte de los resultados de las biotecnologías, sin que sean
identificables sus conveniencias de consumo y sociales.
Genera
también naturales suspicacias el hecho de que estas tecnologías al ser
aplicadas en los países en desarrollo provienen esencialmente del exterior y
sus potenciales evaluadores son los mismos responsables de su introducción y
al propio tiempo los principales interesados en su comercialización.
Las
limitadas capacidades del mundo en desarrollo en lo que a la biotecnología
respecta, contrastan con el hecho de que es precisamente el Sur el mayor
depositario de la riqueza biológica del planeta. Esta situación crea también
diversas iniquidades, en virtud de las cuales nos convertimos en
suministradores gratuitos de germoplasma que retorna a nuestros países como
costosas mercancías muchas veces patentadas. Este es sin embargo otro complejo
tema que requeriría un tratamiento independiente y no es por tanto objeto del
presente trabajo.
Por lo
pronto conviene advertir que, aún cuando el debate prosigue y esta muy lejos
de ser conclusivo, la balanza parece inclinarse a un uso cada vez más amplio y
extenso de los organismos vivos modificados, en particular en la agricultura.
Muestra
de ello lo es la decisión –mayo 2004- de la Comisión Europea que ha autorizado
la importación y comercialización en la Unión Europea (UE) del maíz dulce BT-11,
diseñado por la empresa suiza Syngenta, poniendo fin a la moratoria de facto
hasta entonces existente[7].
También las sucesivas decisiones adoptadas en Brasil respecto al cultivo de la
soya transgénica y la nueva Ley que adoptaran en la materia, parecen confirmar
esta tendencia.
Por su
parte la FAO en su informe anual “El estado mundial de la agricultura y la
alimentación” 2003/2004, expresa que la biotecnología representa una gran
promesa para la agricultura en los países en desarrollo[8].
Conforme a este reporte de la FAO, entre los potenciales beneficios de la
biotecnología están la obtención de materiales de siembra libres de
enfermedades, el desarrollo de cultivos resistentes a las plagas y
enfermedades, la reducción del empleo de substancias químicas nocivas para la
salud y el medio ambiente, la mejora en la calidad nutritiva de alimentos
básicos como el arroz y la mandioca y la creación de nuevos productos para
usos sanitarios e industriales.
Se
afirma en el informe que en los pocos países en desarrollo donde se han
introducido cultivos transgénicos, los pequeños agricultores han obtenido
beneficios económicos y se ha reducido el empleo de productos agroquímicos
tóxicos y que incluso en varios casos, los beneficios por hectárea han sido
superiores a los derivados de cualquier otra innovación tecnológica
introducida en las últimas décadas.
No
obstante advierte la FAO que hasta ahora “sólo un número limitado de
campesinos y naciones del mundo en desarrollo han cosechado sus beneficios”,
sobre lo cual abunda añadiendo que los científicos prestan poca atención a los
cultivos alimentarios básicos de los campesinos pobres, como la mandioca, las
patatas, el arroz y el trigo.
Añade
el Informe que el 99 por ciento del total de cultivos transgénicos sembrados
en el mundo en 2003 se plantó en seis países (Argentina, Brasil, Canadá,
China, Sudáfrica y Estados Unidos), representando apenas cuatro cultivos
(maíz, soya, colza y algodón) y sólo dos características agronómicas
(resistencia a las plagas y tolerancia a herbicidas).
Pese a
estas limitaciones en su alcance, es cada vez mayor el área sembrada de
cultivos transgénicos y nada indica que esta tendencia se revierta en el
futuro, por el contrario debe continuar la expansión tanto en la superficie
dedicada en el mundo a cultivos transgénicos, como en el número de especies
modificadas y las características de estas modificaciones.
Así en
el año 2004[9]
y por octavo año consecutivo los cultivos biotecnológicos han experimentado
un notable crecimiento, alcanzando los 81 millones de hectáreas (200 millones
de acres). La superficie mundial de cultivos biotecnológicos creció un 20 por
ciento en 2004, es decir, un aumento de 13,3 millones de hectáreas (32,9
millones de acres) con respecto al año anterior.
Unos
8,25 millones de agricultores de 17 países sembraron cultivos biotecnológicos
en el 2004, lo que representa 1,25 millones más de agricultores de los que
sembraron cultivos biotecnológicos en el año 2003. El 90 por ciento de estos
agricultores se encontraban en países en desarrollo, de hecho, es la primera
vez que el crecimiento absoluto de la superficie sembrada con cultivos
biotecnológicos fue superior en los países en desarrollo (7,2 millones de
hectáreas), que en los industrializados (6,1 millones de hectáreas).
La
principal respuesta de la comunidad internacional al reto de la biotecnología
moderna, ha sido el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnología, el que después de largas y difíciles negociaciones, fue abierto
a la firma en Nairobi en mayo del 2000 y entró en vigor el 11 de septiembre
de 2003. Para el 25 de agosto del 2005[10]
eran Partes en dicho Protocolo 125 países, incluyendo a 13 por la Región de
América Latina, a saber: Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela. A
las ratificaciones existentes deben continuar sumándose otras y se conoce que
en varios países de la Región se dan pasos en este sentido.
Son
además firmantes del Protocolo los siguientes países de la Región: Argentina,
Chile, Costa Rica, Honduras y Uruguay.
El
Protocolo establece un marco legal internacional, que contiene las
obligaciones asumidas por los países, por lo que es referencia obligada al
momento de la conformación de los marcos legales nacionales en materia de
bioseguridad. De hecho en muchos de los países la adhesión al Protocolo ya lo
convierte en Ley Nacional.
Asimismo, aun para los firmantes que no han completado el proceso de
ratificación, la firma supone una obligación de no actuar de manera contraria
a los objetivos del Protocolo, de conformidad con el derecho internacional de
tratados.
Súmese
a ello que las Partes del Protocolo, en su relación con los Estados no Partes,
vienen obligados a actuar de manera compatible con los objetivos del
Protocolo, de modo que quien no sea Parte de este, debe no obstante tener su
articulado en consideración, si es que se propone realizar actividades que
involucren organismos vivos modificados, con países miembros de este
instrumento internacional.
Así
entonces y conforme se deriva del Protocolo, las legislaciones nacionales
deben ser compatibles con su objetivo y disposiciones, pero al propio tiempo
el Protocolo ofrece mucho ámbito para que los países adopten, en diversos
temas, marcos más rigurosos o específicos. En este último sentido el Protocolo
puede ser considerado como un “mínimo” y no como el máximo a que puede
aspirarse en la instrumentación nacional.
A ello
se añade que diversas áreas atinentes al régimen legal de la Bioseguridad
fueron insuficientemente desarrolladas o apenas esbozadas en el Protocolo.
El
Protocolo, - que consumió cinco años de intensas negociaciones- constituye
pese a sus limitaciones un importante paso de avance, en tanto crea un marco
propicio para que el mundo edifique una plataforma común y consensuada sobre
el modo en que tratará con los organismos vivos modificados.
El
Protocolo a su vez debe ser “traducido” a los marcos jurídicos nacionales, lo
cual demanda de su cabal conocimiento, tanto respecto a su alcance, como a sus
limitaciones.
En
tanto el objeto de este trabajo consiste precisamente en examinar el
desarrollo de las legislaciones sobre bioseguridad en América Latina y
contrastarlas con el Protocolo a fin de apreciar su eventual correspondencia y
formular las apreciaciones pertinentes, hemos estimado conveniente introducir
este Capítulo donde de forma somera se reseña el origen del Protocolo, el
proceso de su negociación, algunos aspectos básicos de su contenido y los
desarrollos que van obteniéndose en su instrumentación a partir de su entrada
en vigor.
Las
primeras propuestas sobre un instrumento jurídicamente vinculante en materia
de bioseguridad, surgieron ya durante la negociación del Convenio sobre la
Diversidad Biológica, razón por la cual esta idea aparece en el texto del
Convenio (Artículo 19.3).
En la
Primera Conferencia de las Partes del Convenio que tuvo lugar en Nassau,
Bahamas, del 28 de noviembre al 9 de diciembre de 1994, se estableció un Grupo
de Trabajo de Composición Abierta de Expertos en Bioseguridad. Este Grupo, que
se reunió en Madrid entre el 24 y el 28 de julio de 1995, se mostró en general
favorable al desarrollo de un marco regulatorio internacional en este campo.
No hubo, sin embargo, un pleno acuerdo acerca de los elementos del posible
instrumento jurídico, observándose desde entonces diferentes puntos de vista
radicalmente diferentes sobre su eventual contenido, lo que permitía presagiar
lo complejo que resultaría el proceso negociador.
Entre
los aspectos sobre los que ya se pensaba debían ser tratados en la regulación
correspondiente, figuraban el control de toda actividad vinculada a los
organismos vivos modificados susceptibles de afectar a la diversidad
biológica, los movimientos transfronterizos intencionales e involuntarios, la
liberación de los organismos vivos modificados y las evaluaciones de riesgo,
la gestión de los organismos vivos modificados, el procedimiento de
información y consentimiento fundamentado previo, los requerimientos de
información y el desarrollo de capacidades. Entre los temas que se anunciaban
más conflictivos se hallaban los referidos a las consideraciones
socioeconómicas, los regímenes de responsabilidad y compensación, el
etiquetado y los aspectos financieros, entre otros.
En la
Segunda Conferencia de las Partes (COP-2), que se llevó a cabo en Yakarta,
Indonesia, del 6 al 17 de Noviembre de 1995, se tomó la decisión de negociar
un Protocolo de bioseguridad, aunque había manifiestas discrepancias respecto
a su alcance, pues mientras algunos países centraban su atención en el
movimiento transfronterizo, otros pretendían tratar también de los aspectos
domésticos del uso y la manipulación de estos organismos vivos modificados. El
resultado de esta negociación fue la decisión II/15, de la que se trata en más
detalle al resumirse, a continuación, el proceso de negociación del Protocolo.
En la
Tercera Conferencia de las Partes (COP-3), que tuvo lugar en Buenos Aires en
noviembre de 1996, se adoptó la Resolución III/20, que llamó a la conclusión
del proceso de elaboración del Protocolo para finales de 1998. Al propio
tiempo, la Conferencia se inclinó por un enfoque que favoreciera la aplicación
de las Directrices Técnicas del PNUMA sobre Seguridad de la Biotecnología, sin
perjuicio del desarrollo del instrumento vinculante en curso.
La
Cuarta Conferencia de las Partes (COP-4), celebrada entre el 4 y el 15 de mayo
de 1998 en Bratislava, Eslovaquia, adoptó la Decisión IV/3, de esta Reunión,
“Temas Relacionados con la Bioseguridad”, que apoyó la continuación del
proceso de elaboración del Protocolo y la realización a ese fin de otras dos
reuniones, la primera a efectuarse en agosto de 1998 y la segunda en los
comienzos de 1999, que estuvo seguida de una Reunión Extraordinaria de las
Partes para adoptar dicho instrumento.
Para la
fecha de la Quinta Conferencia de las Partes (COP-5), que tuvo lugar en
Nairobi, Kenia, del 15 al 26 de mayo, ya el Protocolo estaba aprobado, por lo
que se procedió a abrirlo a la firma. Durante el desarrollo de la Conferencia,
68 países partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica procedieron a la
firma del Protocolo.
La
historia de la negociación del Protocolo es importante para explicar muchas de
sus disposiciones, e incluso sus limitaciones, que son el producto de un
conjunto de concesiones recíprocas que se hicieron los Estados que
participaron en la negociación.
Esa
historia se inicia con la Decisión II/5 de la Segunda Conferencia de las
Partes (COP-2), que proporcionó, como se ha dicho, un mandato específico para
conformar un Grupo de Trabajo sobre Bioseguridad (GTBS). Esta Decisión
promovió “un proceso de negociación para desarrollar un Protocolo de
bioseguridad en el campo de la transferencia, la manipulación y el uso seguro
de organismos vivos modificados, concentrándose específicamente en el
movimiento transfronterizo de cualquier organismo vivo modificado que pudiese
tener un efecto adverso sobre la diversidad biológica”.
Entre
los términos de referencia para el trabajo del GTBS se incluyó elaborar
términos y conceptos clave, considerar procedimientos de acuerdo fundamentado
previo, identificar categorías relevantes de organismos vivos modificados y
desarrollar un Protocolo que tuviera en cuenta el principio precautorio y
requiriera de las Partes el establecimiento de medidas nacionales.
El
Grupo de Trabajo sobre Seguridad Biológica inició sus trabajos en 1996 y, a
partir de entonces, se reunió en seis ocasiones: en Aarhus, Dinamarca, (del 22
al 26 de julio de 1996), en Montreal, Canadá (del 12 al 16 de mayo de 1997,
del 13 al 17 de octubre de 1997, del 5 al 13 de febrero de 1998, y del 17 al
28 de agosto de 1998), y en Cartagena, Colombia (del 14 al 19 de febrero de
1999).
De esa
reunión resultó un texto de proyecto de Protocolo sobre la seguridad de la
biotecnología que fue remitido a la Primera Reunión Extraordinaria de la
Conferencia de las Partes, (22 y 23 de febrero de 1999). En esa Reunión
Extraordinaria se constató que no había acuerdo sobre una versión consensuada
de texto del Protocolo y se decidió suspenderla y requerir de su Presidente,
así como del Buró de la COP-4, una decisión sobre cuándo y dónde se llevaría a
cabo una nueva reunión, la que en todo caso debería realizarse antes de la
Quinta Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
Al
término de esta Reunión Extraordinaria quedaron en pie, como aspectos que
requerían de mayor clarificación, los relativos a los productos derivados, el
uso contenido de los organismos vivos modificados, las consideraciones
socioeconómicas, la aplicación del principio precautorio, los mecanismos de
responsabilidad y compensación y el tráfico con Estados No Parte, entre otros
temas altamente debatidos y complejos.
Entre
el 15 y el 19 de septiembre de 1999 los gobiernos se reunieron una vez más,
ahora en Viena, intentando avanzar en la búsqueda del necesario consenso que
permitiera llevar a feliz término el Protocolo. Este encuentro fue concebido
como una reunión de consultas informales, preparatoria de la sesión renovada
de la Primera Reunión Extraordinaria de la Conferencia de las Partes del
Convenio sobre la Diversidad Biológica, para la adopción del Protocolo. Si
bien durante este proceso de consulta se hicieron algunos avances
conceptuales, las posiciones en los puntos clave no avanzaron de manera
significativa.
La
sesión renovada de la Primera Reunión Extraordinaria de la COP-4 se efectuó en
Montreal, Canadá, entre el 24 y el 28 de enero del año 2000 y estuvo precedida
de consultas oficiadas en ese mismo lugar que ocurrieron en el ámbito regional
y entre regiones, desde el 20 hasta el 23 de enero.
Todas
las dificultades de este proceso negociador afloraron nuevamente en la reunión
de Montreal, donde un grupo mayoritario de los países participantes, que
compartía una significativa preocupación por los potenciales riesgos asociados
a los organismos vivos modificados y, por consiguiente, tenía sus miras
puestas en un Protocolo “fuerte”, con un ámbito amplio de aplicación y una
consideración suficiente de los impactos de los organismos vivos modificados,
abogaba por procedimientos estrictos de información previa. Un segundo grupo
de países favorecía también la adopción de un Protocolo cuyos objetivos, sin
embargo, estarían más bien dirigidos a garantizar un marco legal adecuado para
el comercio de productos transgénicos.
Por
último un tercer grupo cuyo núcleo principal se identificó como “Grupo de
Miami” (Argentina, Australia, Canadá, Chile, Estados Unidos y Uruguay) y que
contaba con un fuerte apoyo de la industria biotecnológica internacional, puso
su énfasis en las limitaciones que podía representar para la actividad
comercial la aprobación del Protocolo. Entre otras posiciones, este grupo se
inclinaba por hacer prevalecer los acuerdos internacionales relativos al
comercio, u otros acuerdos bilaterales, regionales o mundiales, sobre el
texto del Protocolo.
Finalmente, en la madrugada del 29 de enero del 2000 y tras un obligado
proceso de concesiones recíprocas sobre los puntos en debate, resultó aprobado
el Protocolo, que pasó así a convertirse en el primer acuerdo ambiental
internacional que, después de establecida la Organización Mundial del
Comercio, abordaba las relaciones entre medio ambiente y comercio, aunque de
la manera un tanto confusa que impera en muchas partes del Protocolo, como
consecuencia de las mencionadas concesiones recíprocas.
El
texto aprobado en Montreal fue abierto a la firma durante la Quinta
Conferencia de las Partes del Convenio sobre la Diversidad Biológica (15 al 26
de mayo de 2000). Finalmente el Protocolo entró en vigor el 11 de septiembre
del 2003, al cumplirse los 90 días siguientes al depósito del quincuagésimo
instrumento de ratificación
2.3 La Conferencia de las
Partes
La
Primera Reunión de las Partes del Protocolo, tuvo lugar en Kuala Lumpur,
Malasia, entre el 23 y el 27 de febrero del 2004. En ella se adoptaron 10
Decisiones en una diversidad de temas.
Tratándose del primer encuentro de las Partes para la instrumentación del
Protocolo, pueden reconocerse importantes resultados de esta Primera
Conferencia, producto de la cual:
Se
tomaron Decisiones claves sobre las medidas para la manipulación, transporte,
envasado e identificación de los organismos vivos modificados. Destacan entre
estas, las decisiones relativas a la documentación que debe acompañar a tres
categorías de organismos vivos modificados, los destinados para su uso como
alimento humano o animal o para procesamiento, los de uso contenido y los que
se prevé sean liberados en el medio ambiente.[11]
Se
aprobaron procedimientos y mecanismos para facilitar la adopción de decisiones
por las Partes de importación, especialmente los países en desarrollo, en
particular los menos adelantados y los Pequeños Estados Insulares y países con
economías en transición, según establece el Articulo 10 del Protocolo en su
párrafo 7.
Se
aprobaron Directrices sobre el Movimiento Transfronterizo de OVMs entre los
países que no son Parte y las Partes del Protocolo, por las cuales las Partes
han de velar por el cumplimiento de las normas establecidas en el Protocolo al
exportar OVMs a los países que no son Parte, así como aplicar el marco
normativo nacional de conformidad con el Protocolo, o con el procedimiento de
acuerdo fundamentado previo del Protocolo, según proceda, al importar OVMs
desde un país que no sea Parte, entre otras indicaciones.
Se
establecieron un conjunto de medidas de carácter provisional hasta que la
COP/MOP-2 decidiera sobre los requerimientos detallados de documentación a
establecer para el movimiento transfronterizo de OVMs destinados a su uso como
alimento humano o animal o para procesamiento (OVMs-AHAP).
Se
aprobó un Plan de Acción de Creación de Capacidad para la aplicación efectiva
del Protocolo, que tiene como objetivo apoyar el desarrollo y el
fortalecimiento de la capacidad para ratificar y aplicar el Protocolo a nivel
nacional, subregional, regional y mundial.
Se
adoptaron directrices para la lista de expertos sobre seguridad de la
biotecnología, las cuales establecen la administración de la lista por la
Secretaría, las formas de acceso, la metodología para proponer a los miembros
de las listas, las obligaciones de los expertos, su remuneración y
responsabilidad, entre otros tópicos.
Se
aprobó la creación de un grupo de trabajo especial de composición abierta de
expertos jurídicos y técnicos en responsabilidad y compensación con vistas a
completar un proceso sobre esta materia. Se aprobó también el mandato de este
grupo, el cual debe completar su labor en el 2007 para someterla a aprobación
de la COP/ MOP.
Se
cuenta con un procedimiento y mecanismos de cumplimiento en virtud del
Protocolo, con vistas a promover el cumplimiento y atender los casos de
incumplimiento, si bien en este respecto no se alcanzó acuerdo sobre todos los
puntos. Se conformó el Comité de Cumplimiento del Protocolo integrado por 15
miembros.
También
para este momento quedó plenamente establecida la Secretaría del Convenio con
personal y presupuesto diferenciado, un Programa de Trabajo sobre Seguridad de
la Biotecnología del Protocolo para el bienio 2005- 2006, un Programa de
trabajo de las Reuniones de las Partes del Protocolo hasta la quinta reunión
Se contaba ya, asimismo, con un Centro de Intercambio de Información sobre
Seguridad de la Biotecnología (BCH).
La
Segunda Reunión de las Partes del Protocolo se efectuó del 30 de mayo al 3 de
junio del 2005 en Montreal, Canadá.
Aunque
la Conferencia trató una diversidad de temas[12],
sin dudas los de más compleja discusión e insatisfactorios resultados fueron
los relativos a: manipulación, transporte, envasado e identificación (artículo
18 del Protocolo) y cumplimiento (artículo 34 del Protocolo).
En el
tema del cumplimiento debían aprobarse las reglas para el funcionamiento del
Comité de Cumplimento. El punto fundamental de desacuerdo aquí era la forma en
que dicho Comité adoptaría las decisiones, en tanto se planteaba como primera
fórmula el consenso y de no ser ello posible, la votación. Finalmente no se
logro acuerdo y las reglas de procedimiento del Comité de Cumplimento
mantienen en este momento el punto de la votación y el consenso entre
corchetes, para ser tratado nuevamente en la próxima Conferencia de las
Partes.
Pero el
punto más complicado de toda la Conferencia, fue el de la instrumentación del
Artículo 18 Párrafo 2(a), en tanto se trata de los requisitos de documentación
e identificación de los OVMs destinados al uso directo como alimento, pienso o
procesamiento, respecto a lo cual se estableció un candente debate acerca de
si los cargamentos debieran identificarse con la palabra “contienen” OVMs o
solo expresar que “pueden contener”, inclinándose por lo primero la mayor
parte de los países en desarrollo. Finalmente no se logro acuerdo sobre este
punto y el texto permanecerá también en corchetes hasta la próxima COP/MOP.
Pese al
no acuerdo en los temas mentados, en lo que resulta particularmente sensible
lo relativo a la aplicación del Artículo 18, que afecta negativamente los
resultados de esta Conferencia, debe señalarse no obstante que se alcanzaron
decisiones importantes en los temas que a continuación se relacionan:
Asuntos
Relacionados con el Mecanismo y Recursos Financieros. Se alienta a los
donantes y al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (GEF) a simplificar los
requerimientos del ciclo de proyectos con el fin de acelerar el acceso para
los países en desarrollo, se reconoce el papel del GEF para apoyar los
componentes nacionales de mecanismo de intercambio de información y los marcos
nacionales de bioseguridad, se alienta al GEF para el futuro desarrollo de sus
modalidades de financiamiento para apoyar al Protocolo de manera mas flexible
y sistemática entre otros elementos que apoyan las necesidades de los países
en desarrollo.
Administración del Protocolo y asuntos presupuestarios; Se aprobó la decisión
sobre la Administración del Protocolo de Cartagena y el desempeño de los
fondos fiduciarios del Protocolo para el Bienio 2005-2006.
Responsabilidad y Compensación; Se decide sobre la continuación de los
trabajos del Grupo creado a este fin y respecto a la necesidad de garantizar
el debido apoyo financiero a sus actividades, cuyos progresos se someterán a
la consideración de la MOP III.
Funcionamiento y Actividades del Centro de Intercambio de Información sobre
Seguridad de la Biotecnología. Se aprobó el programa de trabajo plurianual del
Centro.
Evaluación del riesgo y gestión del riesgo; Se cuenta con una decisión que
tuvo como novedad la creación de un grupo especial de expertos técnicos en
evaluación del riesgo, cuya primera reunión se celebrará antes de la Tercera
Conferencia de las Partes. Se incluyen en la decisión los términos de
referencia de este grupo que básicamente examinará la naturaleza y el alcance
de los enfoques existentes para la evaluación del riesgo e identificará áreas
específicas en las que haya que crear capacidad, entre otras cuestiones.
Manipulación, Transporte, Envasado e Identificación; Artículo 18 2b) y 2c),
se reconocen los esfuerzos que hacen los exportadores de OVMs para aplicar los
requisitos de estos dos párrafos. Se insta a las Partes a tomar las medidas,
considerando sus capacidades nacionales, para su cumplimiento, se exhorta a
las Partes de Importación a poner a disposición del Centro la información
referente a requisitos internos sobre importación de OVMs, así como requisitos
de documentación aplicables al uso confinado y a la liberación al medio
ambiente. Finalmente se decide que los requisitos de documentación de estos
dos párrafos, sean analizados bajo el contexto de revisión de la
implementación del Protocolo.
Situación de las actividades de creación de capacidad y empleo de la lista de
expertos sobre seguridad de la biotecnología; Se reafirma la importancia de
este tema para la efectiva implementación y el cumplimiento de las
disposiciones del Protocolo y se reitera la falta de recursos humanos,
financieros y tecnológicos, así como la importancia de adoptar enfoques
basados en las necesidades impulsadas por los países y se llama a la comunidad
donante a apoyar a los países en desarrollo.
Notificación: opciones para la aplicación del artículo 8; la decisión mantiene
el tema abierto a revisión con miras a elaborar las modalidades, si procede,
durante la Cuarta Conferencia de las Partes y a su vez establece
recomendaciones para aplicar las medidas necesarias para hacer cumplir los
requisitos de notificación, solicitar al exportador que use en la notificación
el idioma que determine la parte de importación, y reconocer el derecho de una
Parte de tránsito a reglamentar el transporte de OVMs a través de su
territorio, requiriendo por ejemplo, comunicación por escrito del exportador,
si así lo demanda la reglamentación de la parte de tránsito. .
Consideraciones socioeconómicas; la Decisión promueve la cooperación en la
temática, e insta a hacer más hincapié en la investigación sobre los impactos
socioeconómicos de los OVMs y a compartir la información a través del Centro.
Concienciación y Participación del Público; la Decisión enfatiza la
importancia de esta actividad para promover la transparencia, la confianza
pública y el amplio apoyo para la implementación efectiva del Protocolo,
tomando en cuenta los lenguajes y situaciones locales y alienta esfuerzos
conjuntos de cooperación, con iniciativas subregionales, regionales e
internacionales.
Como
consideración final puede afirmarse que tras una primera COP/MOP que resultó
de modo muy positivo y con progresos incluso no esperados, la Segunda
Conferencia de las Partes puso de manifiesto toda la complejidad del mecanismo
de negociación sobre bioseguridad, aflorando temas y posiciones que de hecho
reflejan los términos del debate durante el proceso de negociación.
El
hecho de que al momento de la adopción del Protocolo en el año 2000, muchos
temas quedaran sin haber sido claramente definidos en su texto, comienza ahora
a reflejar sus efectos e indica que habrá que recorrer un largo y complejo
camino para implementar debidamente las metas y objetivos de este instrumento
internacional.
El
Protocolo está integrado por 40 artículos y tres Anexos. Algunos de sus
elementos clave, mismos que deben tener su reflejo en las legislaciones
nacionales, se reseñan a continuación.
La ya
citada Decisión II/5 de la COP-2 predeterminó el objetivo del Protocolo
mediante el otorgamiento de un mandato para la conformación de un Grupo de
Trabajo sobre Bioseguridad que promoviera “un proceso de negociación para
desarrollar un Protocolo de bioseguridad en el campo de la transferencia, la
manipulación y el uso seguro de organismos vivos modificados, concentrándose
específicamente en el movimiento transfronterizo de cualquier organismo vivo
modificado que pudiese tener un efecto adverso sobre la diversidad biológica”.
Por ello, el Protocolo adoptado en Montreal, junto con recordar en su
Preámbulo la mencionada Decisión, destinó el primero de sus artículos a
establecer el objetivo del Protocolo, en los siguientes términos:
“De
conformidad con el enfoque de precaución que figura en el Principio 15 de la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del
presente Protocolo es contribuir a garantizar un nivel adecuado de protección
en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización seguras de los
organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que
puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible
de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la
salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos transfronterizos.”
La
diferencia entre el objetivo predeterminado en la Decisión II-5 y el Artículo
1 del Protocolo consiste en que este último incorpora dentro de dicho objetivo
el componente “riesgos para la salud humana” como un factor a tener en cuenta
en los niveles de protección. En relación con esta incorporación, el párrafo
quinto del Artículo 2 agrega lo siguiente: “Se alienta a las Partes a tener en
cuenta, según proceda, los conocimientos especializados, los instrumentos
disponibles, y la labor emprendida en los foros internacionales competentes en
la esfera de los riesgos para la salud humana.”
El
objetivo declarado del Protocolo se encuentra enmarcado por diversas
consideraciones contenidas en su Preámbulo, que son elementos de
interpretación del conjunto del Protocolo. Entre ellas se encuentran las
consideraciones que se refieren a “la rápida expansión de la biotecnología
moderna y de la creciente preocupación pública sobre sus posibles efectos
adversos para la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos
para la salud humana”, al hecho de que “la biotecnología moderna tiene grandes
posibilidades de contribuir al bienestar humano si se desarrolla y utiliza con
medidas de seguridad adecuadas para el medio ambiente y la salud humana”, a
“la crucial importancia que tienen para la humanidad los centros de origen y
los centros de diversidad genética”, y a “la reducida capacidad de muchos
países, en especial los países en desarrollo, para controlar la naturaleza y
la magnitud de los riesgos conocidos y potenciales derivados de los organismos
vivos modificados”.
Algunos
de los términos utilizados en este Artículo 1 del Protocolo se encuentran
definidos en el Artículo 3 del mismo Protocolo, como es el caso de los
“organismos vivos modificados”, de la “biotecnología moderna” y de los
“movimientos transfronterizos”, lo que debe tenerse en cuenta en el momento de
interpretar dicho Artículo 1 o cualquier otra disposición del Protocolo.
En
estrecha relación con la definición del objetivo del Protocolo, el Artículo 4
de este acuerdo internacional establece su ámbito de aplicación en los
siguientes términos:
“El
presente Protocolo se aplicará al movimiento transfronterizo, el tránsito, la
manipulación y la utilización de todos los organismos vivos modificados que
puedan tener efectos adversos para la conservación y la utilización sostenible
de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la
salud humana”.
Se
excluyen del ámbito del Protocolo (Artículo 5), los productos farmacéuticos
destinados a los seres humanos, que ya estén contemplados en otros acuerdos u
organizaciones internacionales pertinentes. Lo anterior obra sin perjuicio del
derecho de las Partes de someter a evaluación de riesgo todos los organismos
vivos modificados, antes de tomar una decisión relativa a su importación o
exportación.
También
se excluyen de las disposiciones del Protocolo, en particular de las relativas
al Acuerdo Fundamentado Previo, los organismos vivos modificados en tránsito,
así como los destinados a uso confinado realizado de conformidad con las
normas de la Parte de importación. Por "uso confinado" se entiende cualquier
operación, llevada a cabo dentro de un local, instalación u otra estructura
física, que entrañe la manipulación de organismos vivos modificados
controlados por medidas específicas que limiten de forma efectiva su contacto
con el medio exterior o sus efectos sobre dicho medio. (Artículo 3 b) del
Protocolo.
Estas
exclusiones (Artículo 6), obran sin perjuicio del derecho de la Parte de
tránsito de regular el transporte de los organismos vivos modificados a través
de su territorio y de poner a disposición del Mecanismo de Información
cualquier decisión al respecto, así como del derecho de la Parte de
importación de sujetar a evaluaciones de riesgo todo organismo modificado,
antes de tomar la decisión de importarlo, y del derecho a establecer normas
dentro de su jurisdicción para el uso confinado.
Los
productos derivados (products thereof), tales como alimentos, conservas, u
otros productos elaborados que incluyan, o resulten elaborados a partir de,
organismos vivos modificados, quedaron también fuera del ámbito del Protocolo
y ni siquiera se mencionan para referirse a tal exclusión.
El
Principio de Precaución figura como Principio 15 en la Declaración de Río, en
los siguientes términos: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los
Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de
certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente.”
El
mismo Principio 15 ocupa ahora un lugar principal en el Protocolo. De este
modo, en el Preámbulo se dice que se reafirma “el enfoque de precaución que
figura en el Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y
el Desarrollo”. Y, por otra parte, el Artículo 1 aparece encabezado, como se
ha visto, por una referencia que se hace al mismo Principio 15 (“De
conformidad con el enfoque de precaución que figura en el Principio 15 de la
Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del
presente Protocolo es...”).
La
incorporación del principio precautorio en la parte dispositiva es uno de los
resultados principales del Protocolo. Al aparecer en el objetivo del
Protocolo, este Principio se consagra con una visión amplia, que no se reduce
a los organismos vivos modificados sujetos al Acuerdo Fundamentado Previo,
sino que se extiende a todo el ámbito de este instrumento internacional.
El
Principio Precautorio también aparece en el Artículo 10(6) del Protocolo,
cuando se trata de su aplicación a las decisiones relativas al otorgamiento de
licencias a la importación de cualquier organismo vivo modificado que se
intente introducir en el ambiente, determinando así las condiciones aplicables
a dicha importación. El mismo Principio figura en el Artículo 11(8), que
determina su aplicación a la introducción de organismos vivos modificados para
uso directo como alimento humano o animal o para su procesamiento.
Por
último, el Principio aparece asociado a la evaluación de riesgo, cuando en el
Anexo III, al tratarse de este tema, se hace expresa referencia en los
principios generales (numeral 4), al Principio Precautorio, advirtiéndose que
“la falta de conocimiento científico o de consenso científico no se
interpretará necesariamente como indicadores de un determinado nivel de
riesgo, de la ausencia de riesgo, o de la existencia de un riesgo aceptable”.
El AFP
es el mecanismo central del Protocolo y uno de los principales motivos de
conflicto durante las negociaciones. Como es sabido, los procedimientos de
información y acuerdo fundamentado previo se han convertido en una herramienta
habitual de la gestión ambiental, empleada con frecuencia en el ámbito
internacional – con una u otra modalidad- respecto de los productos químicos,
los plaguicidas o los desechos peligrosos. En este caso, ya el Artículo 19.3
del CDB indicaba que este procedimiento debía ser un elemento del eventual
Protocolo y establecía algunos requerimientos básicos al respecto (Artículo
19.4).
Como
resultado del alcance del acuerdo fundamentado previo en el Protocolo, la
Parte de importación queda facultada para aprobar, prohibir o restringir las
importaciones de organismos vivos modificados, conforme a determinadas reglas.
El
Artículo 7 del Protocolo dispone que la aplicación del AFP tenga lugar antes
del primer movimiento transfronterizo intencional del organismo vivo
modificado, destinado a la introducción deliberada al medio ambiente de la
Parte de importación. En todo caso, el AFP no se aplicará al movimiento
transfronterizo intencional de los organismos vivos modificados incluidos en
una Decisión adoptada por la Conferencia de las Partes. Así lo establece el
mismo Artículo 7.
La
introducción “deliberada en el medio ambiente” a que se refiere este precepto
se opone a los “movimientos transfronterizos involuntarios” que son regulados
más adelante por el Protocolo.
Las
normas sobre el AFP incluyen disposiciones sobre notificación y acuse de
recibo de la notificación, que se desarrollan en los Artículos 8 y 9 del
Protocolo. Por su parte el Artículo 10 dispone las reglas para el
procedimiento de adopción de decisiones.
En
general las disposiciones sobre procedimiento están desarrolladas con
minuciosidad, pero al propio tiempo se plantea en diversos momentos del
Protocolo que las Partes pueden establecer regulaciones más estrictas, que
incluso incluyan estas actividades que el Protocolo excluya.
Procedimientos particulares se establecen en el caso de que el organismo vivo
modificado sea destinado para uso directo como alimento o pienso, o para su
procesamiento (commodities[13]),
el procedimiento en estos casos es el establecido en el Artículo 11 del
Protocolo, en virtud de las cuales toda Parte que tome una decisión relativa
al uso doméstico de un organismo vivo modificados, incluyendo su ubicación en
el mercado, debe, dentro de los cincuenta días de haber adoptado tal decisión
y antes del primer movimiento transfronterizo, informar a las Partes a través
del Mecanismo de Intercambio de Información sobre Seguridad de la
Biotecnología, que el propio Protocolo establece, como parte del Mecanismo de
Intercambio de Información del CDB.
El
Anexo II del Protocolo señala los requisitos mínimos que debe contener la
información a que se refiere este precepto, entre los que se encuentran: 1) el
nombre y la identidad del organismo vivo modificado; 2) la descripción de la
modificación del gen, la técnica utilizada y las características resultantes
del organismo vivo modificado; 3) cualquier identificación exclusiva del
organismo vivo modificado; 4) la situación taxonómica, el nombre común, el
lugar de recolección o adquisición y las características del organismo
receptor o de los organismos parentales que guarden relación con la seguridad
de la biotecnología; 5) los centros de origen y centros de diversidad
genética, si se conocen, del organismo receptor y/o los organismos parentales
y descripción de los hábitat en que los organismos pueden persistir o
proliferar; 6) la situación taxonómica, el nombre común, el lugar de
recolección o adquisición y las características del organismo donante u
organismos que guarden relación con la seguridad de la biotecnología; 7) los
usos aprobados del organismo vivo modificado; 8) un informe sobre la
evaluación del riesgo con arreglo al Anexo III y 9) los métodos sugeridos para
la manipulación, el almacenamiento, el transporte y la utilización seguros,
incluidos el envasado, el etiquetado, la documentación, los procedimientos de
eliminación y en caso de emergencia, según proceda.
La
Parte de importación puede solicitar información adicional en los términos
especificados en el Artículo 11 del Protocolo.
Las
decisiones que adopte la Parte de importación no son inmutables. Este punto es
aclarado por el Artículo 12 del Protocolo, al decir que, sobre la base de
nueva información científica acerca de los posibles efectos adversos, para la
conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica y la salud
humana, la parte de importación podrá en cualquier momento, revisar y
modificar una decisión sobre un movimiento transfronterizo internacional,
informando debidamente al respecto. La posibilidad de revisar las decisiones
adoptadas es aplicable tanto a los casos en que se acepta la importación como
a los casos en que se deniega.
Por
último, cualquier Parte de importación puede, en todo caso, simplificar el
procedimiento del AFP en los términos señalados en el Articulo 13 del
Protocolo, sobre la base de que se apliquen medidas adecuadas para velar por
la seguridad del movimiento transfronterizo intencional de organismos vivos
modificados de conformidad con los objetivos del Protocolo, especificando con
antelación al Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la
Biotecnología, los casos en que los movimientos transfronterizos
intencionales a esa Parte pueden efectuarse al mismo tiempo que se notifica el
movimiento a la Parte de importación y las importaciones a esa Parte de
organismos vivos modificados que pueden quedar exentos del procedimiento de
acuerdo fundamentado previo.
Las
Partes pueden adoptar acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales,
respecto a los movimientos intencionales de organismos vivos modificados,
cuyos acuerdos quedan sujetos a las condiciones de ser consistentes con el
Protocolo y no derivar en un nivel de protección inferior al establecido por
este (Artículo 14).
Las
decisiones de la Parte de importación sobre la introducción de un organismo
vivo modificado, deberán estar basadas en una evaluación de riesgo, que tenga
lugar con arreglo a procedimientos científicamente sólidos, de conformidad con
el Anexo III y teniendo en cuenta las técnicas reconocidas en este campo. Al
respecto, será tomada en cuenta la información requerida por el Anexo 1 del
Protocolo “Información requerida en las notificaciones de conformidad con los
Artículos 8, 10 y 13” y otras pruebas científicas disponibles para determinar
y evaluar los posibles efectos adversos de los organismos vivos modificados
para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica,
teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana.
Corresponde a la Parte de importación velar por que se realicen evaluaciones
del riesgo para adoptar decisiones y podrá requerir al exportador que realice
la evaluación del riesgo. El notificador deberá hacerse cargo de los costos de
la evaluación del riesgo si así lo requiere la Parte de importación.
Los
principios generales por los que se rige la evaluación del riesgo y que se
encuentran consignados en el referido Anexo III, son los siguientes: 1) debe
realizarse de forma transparente y científicamente competente, y al realizarla
debe tenerse en cuenta el asesoramiento de los expertos y las directrices
elaboradas por las organizaciones internacionales pertinentes; 2) la falta de
conocimientos científicos o de consenso científico no se interpretará
necesariamente como indicadores de un determinado nivel de riesgo, de la
ausencia de riesgo, o de la existencia de un riesgo aceptable; 3) los riesgos
relacionados con los organismos vivos modificados o sus productos, por
ejemplo, materiales procesados que tengan su origen en organismos vivos
modificados, que contengan combinaciones nuevas detectables de material
genético replicable que se hayan obtenido mediante el uso de la biotecnología
moderna, deben tenerse en cuenta en el contexto de los riesgos planteados por
los receptores no modificados o por los organismos parentales en el probable
medio receptor; y 4) la evaluación del riesgo deberá realizarse caso por caso.
Para
cumplir sus objetivos, la evaluación del riesgo entraña, según proceda, las
siguientes etapas: a) Una identificación de cualquier característica
genotípica y fenotípica nueva relacionada con el organismo vivo modificado que
pueda tener efectos adversos en la diversidad biológica y en el probable medio
receptor, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana; b) una
evaluación de la probabilidad de que esos efectos adversos ocurran realmente,
teniendo en cuenta el nivel y el tipo de exposición del probable medio
receptor al organismo vivo modificado; c) una evaluación de las consecuencias
si esos efectos adversos ocurriesen realmente; d) una estimación del riesgo
general planteado por el organismo vivo modificado basada en la evaluación de
la probabilidad de que los efectos adversos determinados ocurran realmente y
las consecuencias en ese caso; e) una recomendación sobre si los riesgos son
aceptables o gestionables o no, incluida, cuando sea necesaria, la
determinación de estrategias para gestionar esos riesgos; y f) cuando haya
incertidumbre acerca del nivel de riesgo, se podrá tratar de subsanar esa
incertidumbre solicitando información adicional sobre las cuestiones concretas
motivo de preocupación, o poniendo en práctica estrategias de gestión del
riesgo apropiadas y/o vigilando al organismo vivo modificado en el medio
receptor.
Los
aspectos que es necesario tener en cuenta son, según el caso, los datos
técnicos y científicos pertinentes sobre las características de los siguientes
elementos: a) organismo receptor u organismos parentales; b) organismo u
organismos donantes; c) vector; d) inserto o insertos y/o características de
la modificación; e) organismo vivo modificado; f) detección e identificación
del organismo vivo modificado; g) información sobre el uso previsto; y h)
medio receptor.
El
Protocolo admite que las consideraciones socioeconómicas sean tomadas en
cuenta al momento de adoptar decisiones. Al respecto se dispone que, al
adoptar una decisión sobre la importación de organismos vivos modificados, las
Partes podrán tomar en cuenta, en forma compatible con sus obligaciones
internacionales, consideraciones socioeconómicas resultantes de los efectos de
los organismos vivos modificados para la conservación y la utilización de la
diversidad biológica, especialmente en relación con el valor que la diversidad
biológica tiene para las comunidades indígenas y locales.
La
inclusión de las consideraciones económicas y sociales en el Protocolo fue
también objeto de mucho debate durante su negociación. Los criterios en su
defensa, que a la postre resultaron predominantes, sostenían que este es un
tema de particular relevancia para los países megadiversos y que son centro de
origen de los cultivos, dado los procesos de erosión genética y cultural que
suelen asociarse a la introducción de la moderna biotecnología. Se argumentó
también que la sustitución de cultivos y la introducción de nuevas tecnologías
disminuye aún más el control de los agricultores sobre estos procesos. Se
apuntó además que el Convenio sobre la Diversidad Biológica, del cual deriva
el Protocolo, exhorta al respeto, preservación y mantenimiento de los
conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas (Artículo
8, inciso j), lo que sería violado o al menos obstaculizado, por una
introducción de organismos vivos modificados que no tuviera en cuenta tales
supuestos.
El
Protocolo razona también sobre la base de que puede haber movimientos
transfronterizos involuntarios y establece reglas acerca de las medidas a
asumirse en estos casos, a partir de las cuales cada Parte adoptará las
medidas adecuadas para notificar a los Estados afectados o que puedan resultar
afectados, al Centro de Intercambio de Información sobre Seguridad de la
Biotecnología y, cuando proceda, a las organizaciones internacionales
pertinentes, cuando tenga conocimiento de una situación dentro de su
jurisdicción que haya dado lugar a una liberación que conduzca o pueda
conducir a un movimiento transfronterizo involuntario de un organismo vivo
modificado que sea probable que tenga efectos adversos significativos para la
conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo
también en cuenta los riesgos para la salud humana en esos Estados. La
notificación se enviará tan pronto como la Parte tenga conocimiento de esa
situación.
Esta
notificación deberá incluir la información disponible pertinente sobre las
cantidades estimadas y las características y/o rasgos importantes del
organismo vivo modificado, información sobre las circunstancias y la fecha
estimada de la liberación, así como el uso del organismo vivo modificado en la
Parte de origen, cualquier información disponible sobre los posibles efectos
adversos para la conservación y utilización sostenible de la diversidad
biológica, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, así
como información disponible acerca de las posibles medidas de gestión del
riesgo, cualquier otra información pertinente y un punto de contacto para
obtener información adicional.
Establece el Artículo 25 del Protocolo que cada Parte debe adoptar las medidas
domésticas adecuadas, dirigidas a prevenir y, de ser apropiado, penalizar los
movimientos transfronterizos de organismos vivos modificados que tengan lugar
en contravención de las legislaciones domésticas dirigidas a la implementación
del Protocolo. En estos casos, la Parte afectada podrá requerir de la Parte de
origen que disponga de los organismos vivos modificados mediante repatriación
o destrucción.
Cada
Parte adoptará las medidas nacionales adecuadas encaminadas a prevenir y, si
procede, penalizar los movimientos transfronterizos de organismos vivos
modificados realizados en contravención de las medidas nacionales que rigen la
aplicación del Protocolo. Esos movimientos se considerarán movimientos
transfronterizos ilícitos.
En caso
de que se produzca un movimiento transfronterizo ilícito, la Parte afectada
podrá exigir a la Parte de origen que retire a sus expensas el organismo vivo
modificado de que se trate repatriándolo o destruyéndolo, según proceda. Cada
Parte pondrá a disposición del Centro de Intercambio de Información sobre
Seguridad de la Biotecnología, información sobre los casos de movimientos
transfronterizos ilícitos en esa Parte.
En
materia de manejo, transporte, envasado e identificación de los organismos
vivos modificados, el Protocolo dispone que a fin de evitar efectos adversos
derivados de dichos organismos, toda Parte debe adoptar las medidas necesarias
para que estas actividades se desarrollen de manera segura, tomando en
consideración las reglas y normas internacionales pertinentes.
La
Conferencia de las Partes, que actúa como Reunión de las Partes en el
Protocolo, debe examinar la necesidad de elaborar normas, y las modalidades
para esta elaboración, en relación con las prácticas de identificación,
manipulación, envase y transporte, en consulta con otros órganos
internacionales.
Hasta
el presente y en ausencia de regulaciones más rigurosas, las obligaciones de
las Partes respecto a los organismos vivos modificados destinados a uso
directo como alimento humano o animal, o para procesamiento, se reducen a
adoptar las medidas para que en estos se identifique claramente que “pueden
llegar a contener” organismos vivos modificados y que no están destinados para
su introducción intencional en el medio, identificando además un punto de
contacto para solicitar información adicional.
Se
trata de una exigencia laxa, que es producto de las concesiones que se
hicieron para sacar adelante el Protocolo. En definitiva, pareciera que el
único modo en que los países pudieran controlar el arribo de organismos vivos
modificados en forma de “commodities” sería sometiendo a prueba cada embarque,
lo que seguramente es inviable desde el punto de vista económico y comercial.
Las
discusiones para la implementación de este aspecto del Protocolo y las
Decisiones que resultan esenciales para llegar a un marco efectivo de control
en el movimiento transfronterizo de esta amplia categoría de productos, están
probando que resultará extremadamente dificultoso alcanzar acuerdo sobre estos
extremos.
Los
debates sobre responsabilidad y compensación resultaron altamente
conflictivos durante la negociación del Protocolo. En definitiva, el
tratamiento del tema fue diferido a la Primera Reunión de las Partes. Al
respecto el Artículo 27 del Protocolo dispone que la Conferencia de las
Partes, en su primera Reunión, deba adoptar un proceso respecto a la apropiada
elaboración de reglas y procedimientos internacionales, en estos temas,
analizando y tomando debida cuenta de los procesos legales internacionales en
curso. Este proceso debe ser concluido en cuatro años, o al menos así lo
indica el Protocolo en cuyo seno ya comenzaron estos trabajos a desarrollarse,
si bien de forma tímida.[14]
El
Protocolo dispone por su Artículo 19, la designación de una o más autoridades
nacionales competentes y de un punto focal nacional: las primeras para llevar
a cabo las funciones administrativas requeridas por el Protocolo y el último
para mantener los contactos con la Secretaría.
Para
evaluar el Protocolo de Cartagena sobre la Seguridad de la Biotecnología, es
necesario tener en cuenta la accidentada historia de su establecimiento. En
efecto, el varias veces mencionado proceso de concesiones recíprocas permite
explicar hechos que pueden ser materia de crítica, como por ejemplo las muchas
disposiciones ambiguas que reflejan fórmulas de compromiso e, incluso, las
materias que no fueron reguladas, postergándose su tratamiento, como es el
caso de la identificación, manipulación, envasado y transporte (Artículo 18) y
la responsabilidad y compensación (Artículo 27), temas todos sobre los que hoy
prosigue el debate.
Desde
el punto de vista de su complejidad, la aprobación del Protocolo debe
considerarse un resultado exitoso, donde si bien fueron necesarias algunas
concesiones de todas las partes involucradas, el resultado final es más bien
positivo, sobre todo si se toma en cuenta lo complejas y frágiles que llegaron
a tornarse las negociaciones de este instrumento. Por otra parte, el
reconocimiento en la parte Preambular del Protocolo de los riesgos y
beneficios asociados a la biotecnología, sienta las bases para un desarrollo
futuro del tema en un modo consistente con las preocupaciones ambientales.
La
propia existencia del Protocolo implica el reconocimiento a la existencia de
una cualidad diferente en los organismos vivos modificados, que justifica un
tratamiento particular por el derecho, lo cual resulta satisfactorio para
aquellos que consideran necesario un régimen especial para estos organismos.
Ahora este régimen existe, pero las reglas que incluye constituyen un balance
y llaman a un tratamiento ponderado.
En
efecto, el Protocolo es una confirmación – indirecta- de que los organismos
vivos modificados van a continuar acompañando el desarrollo y evolución de la
sociedad. El Protocolo no es un instrumento jurídico para prohibir los usos de
los organismos vivos modificados[15]
sino para regularlos, así cada país que se hace Parte de este instrumento
internacional, admite indirectamente su disposición para emplear estos
organismos, previo las evaluaciones y demás trámites que se requieran.
Se
espera por tanto, que los países no impongan restricciones irracionales en el
uso de los organismos vivos modificados y al respecto el Protocolo afirma que
su objetivo es el de garantizar un nivel adecuado de protección en las esferas
de la transferencia, manipulación y utilización segura de estos organismos.
En
consecuencia con ello las decisiones nacionales deberán ser cuidadosamente
sopesadas a fin de evitar conflictos con las regulaciones comerciales[16].
Supone
también el Protocolo, como ya comentamos, que cada país puede adoptar marcos
más específicos o rigurosos de protección, los cuales pueden ser muy amplios
tomando en cuenta el Principio o Enfoque Precautorio, que alcanza por primera
vez con este instrumento jurídico una real fuerza dispositiva.
El
impacto jurídico de las descritas circunstancias es considerable, pues un
régimen legal para la prohibición es muy diferente de aquél que pretenda
regular y controlar los usos. En principio, el segundo es más complejo que el
primero y sus exigencias normativas son mayores.
El
Protocolo recaba de un marco nacional de este segundo tipo. Por consiguiente y
ante la paulatina operacionalización del Protocolo, muchas de las
legislaciones de la Región tendrán que ser revisadas y modificadas, o
sencillamente creadas, para satisfacer sus requerimientos[17].
Las
delicadas líneas de consenso con que se ha escrito la letra del Protocolo y
los problemas que no fueron resueltos en su texto y que aún requieren ser
negociados, y de hecho ya están aflorando con toda fuerza en las Conferencias
de las Partes, indican que el debate internacional de la seguridad en la
biotecnología dista mucho de haberse clarificado o siquiera apaciguado con la
adopción del Protocolo y va a mantenerse durante los próximos años.
Para la
Región el desbalance existente entre el ímpetu de las biotecnologías foráneas
y las carencias políticas, administrativas y legales en los ámbitos
nacionales, es particularmente contrastante, dado que nuestros países
combinan la mayor diversidad biológica del planeta[18],
con una importante producción agrícola que incluye actividades con organismos
vivos modificados e incluso un incipiente desarrollo biotecnológico.
Las
razones de esta situación son de origen histórico y descansan en las
estructuras políticas, económicas y sociales reinantes. Como consecuencia de
ellas, enfrentamos una marcada dependencia de biotecnologías externas, a lo
que se une la incapacidad de evaluarlas correctamente, salvo cuando existe de
por medio un apoyo también externo, lo cual suele provocar resultados
negativos para su aceptación.
Las
limitadas capacidades de los países de la Región se ven a su vez tensadas por
las presiones que se generan desde un contexto internacional globalizado, que
preconiza una mayor liberalización comercial, así como desde empresas
nacionales que no tienen el potencial necesario para desarrollar
biotecnologías propias, pero que tienen la capacidad para aplicar y
comercializar las biotecnologías externas, en la búsqueda de la conquista de
nuevos mercados y de la generación de nuevas oportunidades de negocio.
Mientras estos procesos van ocurriendo de forma acelerada y no siempre
debidamente controlada, pero en definitiva mediante cauces legales, se
producen al unísono diversos incidentes de marcada ilegalidad, donde
organismos vivos modificados se introducen deliberada o accidentalmente en el
medio ambiente, sin que hayan mediado los más elementales procesos de
evaluación de riesgos[19].
Estas situaciones tienden a fortalecer en la ciudadanía las visiones negativas
sobre los organismos vivos modificados.
La
posibilidad de estas situaciones ilegales es muy alta, no solo por las
carencias de los marcos normativos, tema del que se trata más adelante, sino
por la baja eficiencia y eficacia[20]
de lo normado para lidiar adecuadamente con asuntos tan complejos y de tamaña
magnitud[21].
Sin
embargo y en consonancia con lo que comentáramos al referirnos a las
tendencias globales en el uso de los organismos vivos modificados, también en
la Región se comienza a favorecer un mayor uso de estos organismos. La OPS[22]advierte
que los acontecimientos en Latinoamérica indican que la biotecnología puede
estar comenzando a ser más aceptada y refiere la reunión celebrada en México
en el año 2003 con la participación de Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
México, Perú y Venezuela, que firmaron la Declaración de Cancún junto con
China, India, Indonesia, Kenia y Sudáfrica. En esta declaración se destacó “la
necesidad urgente de formar recursos humanos, crear capacidad institucional,
así como formular un marco legal y políticas públicas para que los países
puedan tomar parte activa en la nueva economía asociada con el uso de la
diversidad biológica, los recursos genéticos y la biotecnología”.
Un
reciente apoyo a la biotecnología, fue también dado en el V Encuentro
Latinoamericano y del Caribe de Biotecnología Agrícola 2004 (REDBIO 2004)
[23]
organizada por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
(FAO) y celebrada en junio del 2004 en la localidad de Boca Chica, en Santo
Domingo, República Dominicana. En este encuentro, científicos provenientes de
más de 30 países pidieron a los gobiernos de sus países una mayor inversión
para el sector de la biotecnología en Latinoamérica y el Caribe, así como la
creación de un marco regulador que garantice la bioseguridad y la propiedad
intelectual.
Sin
embargo, se advierte al propio tiempo que la rápida difusión e implementación
de los organismos vivos modificados en la agricultura comercial, estaría
modificando el mapa de las ventajas comparativas y competitivas de los países
de América Latina, pero con efectos diferenciados sobre los productores de
acuerdo a su tamaño, grado de capacitación y acceso a las nuevas tecnologías,
incrementando la polarización del sector agrícola y consiguientemente la
marginación socioeconómica[24].
Más
allá de las críticas o alabanzas a la biotecnología, si se coincide en la
carencia o limitación de los marcos políticos y regulatorios.
En un
estudio concluido en el año 2001[25],
apuntábamos sobre la ausencia de políticas claras sobre biotecnología y
bioseguridad en la Región, que antecedieran ordenadamente al marco normativo,
de modo que este último se fundara en la primera.
Las
consecuencias de esta particular circunstancia, se evidenciaban de modo
esencial en la manera en que la discusión de las normativas se convierte
entonces en el terreno donde se termina tratando de conciliar –o confrontar –
las políticas, con la consiguiente complicación del marco regulatorio, lo que
en circunstancias extremas conduce incluso a su paralización.
Pese al
corto tiempo transcurrido desde entonces y bajo el empuje del Protocolo de
Cartagena, esta situación va siendo salvada en cierta medida y comienza a
observarse en la Región un incipiente desarrollo de políticas en torno a la
bioseguridad, en muchos casos a partir del desarrollo de estrategias más
generales sobre biodiversidad. Es también de notar que los Ministerios del
Ambiente o estructuras similares, van teniendo un papel más destacado en el
desarrollo de estas políticas y estrategias, remarcando una tendencia que ya
se avizoraba en el citado trabajo y conforme a la cual, en la medida en que se
desarrolla la implementación del Protocolo de Cartagena bajo el Convenio sobre
la Diversidad Biológica, se va consolidando un movimiento de la autoridad en
la materia, que se desplaza hacia los organismos ambientales.
Algunas
ejemplos de estas experiencias en los desarrollo de políticas y tendencias
concernientes a la bioseguridad se reseñan a continuación.
La
Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad de Ecuador[26]
(años 2001-2010), diseñadas por el Ministerio del Ambiente del Ecuador,
plantea “De acuerdo con las normas constitucionales, la consulta previa se
aplicará a toda decisión estatal que pueda ocasionar impactos sobre la
diversidad biológica del país, a proyectos que afecten a los recursos
naturales o a la diversidad cultural en territorios indígenas y
afroecuatorianos. El Consentimiento Fundamentado Previo se aplicará a los
procesos de acceso a los recursos genéticos y al desarrollo de proyectos con
organismos vivos modificados” (subrayado nuestro).
En el
caso de Honduras
[27]
, la Estrategia Nacional de Biodiversidad y el Plan de Acción, elaborados
ambos en el 2001, incluyen la temática de la biotecnología y la bioseguridad,
indicando como política promover la difusión y aplicación de la biotecnología
y garantizar las normas sobre bioseguridad, lo cual supone la suscripción,
ratificación e implementación del Protocolo Centroamericano de Biotecnología y
Bioseguridad[28],
la ratificación del Protocolo de Cartagena y la formalización de la Comisión
Nacional de Biodiversidad de Honduras, como un ente asesor en materia de
bioética, recursos genéticos, usos sostenibles, biotecnología y bioseguridad.
La aplicación de la estrategia está a cargo de la Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente (SERNA).
También
en Perú[29]
la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica, aprobada mediante Decreto
Supremo 102-2001, incluye objetivos estratégicos relativos a la bioseguridad y
el control de los organismos vivos modificados, señalándose que Perú debe
promover el establecimiento de mecanismos para regular la manipulación de los
recursos genéticos, promoviendo la biotecnología como una herramienta
importante para el desarrollo y control de organismos vivos modificados. Como
acciones prioritarias se estipulan el establecimiento del Programa Nacional de
Bioseguridad en concordancia con el Protocolo de Cartagena, que contemplará
los beneficios y riesgos derivados de las actividades que se realizan con los
organismos vivos modificados y sus productos, con énfasis en agricultura y
alimentación, el establecimiento de un Sistema Nacional de Biotecnología, la
implementación de marcos legales nacionales sobre bioseguridad, el
mejoramiento de los mecanismos de control, prevención y evaluación de riesgos
y el desarrollo de capacidades nacionales.
Particular mención merece el proceso que a nivel internacional, pero con
importante repercusión en la Región, viene desarrollando el Fondo para el
Medio Ambiente Mundial (GEF) a través de sus agencias implementadotas (Banco
Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, dirigido al desarrollo de los Marcos
Nacionales en Bioseguridad, el cual comenzara en junio del 2001 y que
involucra más de cien países. Además de su atención priorizada a los marcos
nacionales, el Proyecto promueve también la cooperación regional y subregional
en bioseguridad.
En lo
que a la Región Latinoamericana respecta y en particular bajo la coordinación
del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, el Proyecto ha
involucrado a numerosos países[30]
del modo que sigue:
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