por
Augusto Paz (*)
(*)
Abogado.
Miembro del comité de Estudios Ambientales del CARI. Titular
de Derecho Ambiental en la carrera de Cs. Ambientales de la Universidad del
Salvador.
ÍNDICE
Presentación
Suelos.
Recursos Naturales Renovables.
Turismo
Aguas
Breve evolución Histórica del concepto de Costas en
el Derecho Español.
Introducción.
Derecho
Romano y Castellano (Las Partidas)
2.a
Ley de Aguas 1866.
2.b
Ley de puertos 1880.
3.a
Ley de centros y zonas de interés turístico nacional 1963.
3.b
Ley de Puertos Deportivos de 1969.
3.c
Ley de Costas 1969.
3.d
Mar Territorial ley de 4 de enero 1978
3.e Zona Económica exclusiva Ley 20 de
febrero de 1978.
3.f
Constitución de 1978, art. 132.2.
3.g
Ley de Costas de 1980
4.
Ley de costas actual (1988) y Decreto Reglamentario (1989).
El mar español y los humedales correntinos.
La Constitución de la Nación Argentina como base de
la regulación jurídica de los Esteros.
El medio ambiente como derecho
La cláusula del progreso provincial y el dominio de
los recursos naturales.
Facultades reconocidas al congreso de la Nación:
Derecho Internacional
Un caso de utilización integral y manejo integral de
una cuenca: UTILIZACIÓN DE LA CUENCA DEL RIO BERMEJO Y DEL RIO GRANDE DE
TARIJA.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
LEY 24.639. ACUERDO PARA EL APROVECHAMIENTO MÚLTIPLE
DE LOS RECURSOS DE LA ALTA CUENCA DEL RÍO BERMEJO Y DEL RÍO GRANDE DE TARIJA:
CREACIÓN DE LA COMISIÓN BINACIONAL
a.
De su objetivo.
b.
De la Comisión
c.
De la solución de controversias:
PROYECTOS DE LA COMISIÓN REGIONAL DEL RÍO BERMEJO
PROYECTO DEL CONSEJO
PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL (F.M.A.M.)
CUENCA DEL PILCOMAYO:
De
la Comisión Trinacional
Vinculación de las partes y deber de informar:
Solución de Controversias:
CONCLUSIÓN
Bibliografía consultada.
Los
humedales cumplen una gran cantidad de funciones: la provisión de agua;
regulación de inundaciones y sequías; prevención de intrusión de agua
salada; protección contra fenómenos naturales; retención de sedimentos y
nutrientes y remoción de tóxicos; estabilización de microclimas; retención
de carbono; transporte y turismo, entre otros posibles.
Asimismo,
los humedales cuentan con una variada gama de recursos, tales como:
Peces y acuicultura; ganadería; productos forestales; explotación de la
vida silvestre; aprovechamiento de recursos naturales y la posibilidad de
producir energía; entre otros recursos particulares. En éste punto, también
sabemos que muchos de estos recursos se encuentran regulados en forma exhaustiva
e independiente.
Muchas
de las funciones y los recursos de los humedales, se encuentran reguladas en
forma individual, así por ejemplo, podemos ver los siguientes casos:
La
Argentina ha situado su desarrollo económico en la explotación
agricologanadera. Eso ha hecho que toda la legislación agraria haya pretendido,
en principio incorporar tierras al circuito económico comercial. Esta
incorporación masiva de tierras, llevó aparejada una sobreexplotación de las
tierras con la correspondiente degradación ambiental.
A
este hecho se le sumó el de que la explotación se destinaba en su mayoría a
la exportación. Si agregamos a lo anterior, que el clima argentino permite la
realización de dos cosechas al año nos encontramos con que, no se deja
descanzar la tierra. Como los granos son para el mercado exterior eso ha hecho
que, generalmente, los productos con demanda en el exterior sean los mismos, no
permitiendo la rotación de cultivos. Conclusión: “Degradación por erosión
de una quinta parte de la superficie continental”.
A
lo anterior se suma el hecho de toda la legislación que se ha dictado con mucho
éxito desde principios de siglo, tendiente al incentivo de la utilización de
fertilizantes y plaguicidas químicos. Aún no se han evaluado los daños
causados pero se estima que son muy altos tanto en la calidad de los productos
agropecuarios como en las tierras y en el agua.
Las
políticas que se implementan en la materia destacan en general la adopción de
planes de conservación y manejo del recurso, el estudio del suelo para su
clasificación e implementación de sistemas ad-hoc de control de erosión,
degradación y desertificación, la fijación de criterios de explotación
conforme la capacidad productiva del suelo, el registro control y reglamentación
del uso de agroquímicos, la fijación de criterios de calidad del sueloy de
emisiones máximas permitidas, una distribución equilibrada de la urbanización
y de la radicación de industrias y nuevas actividades, el dictado de leyes de
colonización que promuevan la racional explotación delos recursos
agropecuarios, y la coordinación institucional.
En
el Código Civil (CC) no diferencia entre el régimen general de dominio de las
cosas y el de los suelos y tierras, no obstante la existencia de normas
relacionadas a la promoción e incentivos a la producción agropecuaria. Este
dominio reconocido por el CC venía del antiguo dominio romano, que permitía el
uso, la trasnferencia y hasta el abuso del derecho. Es decir no se conocía
limitación al dominio. Recién a partir de las sucesivas reformas y de las
leyes específicas se fue limitando ese derecho ilimitado.
Asimismo,
nuestra normativa es bastante más permisiva para el titular que la Europea. En
algunos países se reconoce la función social que tiene la tierra, en la
Argentina esa función no se encuentra muy desarrollada.
Nuestro
país tiene una fuerte carencia en todo lo relativo a la planificación
territorial y al uso racional del territorio. Esta carencia deriva del
desarrollo desorganizado en el que se produjo el desarrollo industrial. Muestra
de eso se puede ver en las problemáticas que actualmente enfrentan municipios
del Cono urbano de Bs. As. como Pilar.
Según
el Código Civil (CC), tanto la flora como la fauna son cosas
y, en consecuencia, son susceptibles de apropiación privada. No obstante,
existen normas que reprimen penalmente a quienes infringen malos tratos a los
animales; por decreto 1216 /74 se prohíbe la caza de lobos y elefantes marinos,
foca pingüinos y especies similares de fauna marina. Se establece un régimen
especial para la caza del ñandú y el Guanaco. La ley 22.421 de1981 tiene entre
sus fines la protección de la fauna silvestre, su conservación,
aprovechamiento y caza. A esta legislación se le suma la ley 22.344 que
incorpora a la legislación Nacional el Convenio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES).
En
relación con los bosques, se encuentran regulados por la ley Nacional N 13.273
y sus modificaciones. Esta ley declara de interés público la defensa y el
mejoramiento de los bosques, y sujeta a expropiación a aquellos clasificados
como bosques permanentes o protectores. A esta ley se le han sumado numerosos
planes de forestación, ya sea por medio de crédito fiscal como el establecido
por la 21.695 en 1978 o de algún otro tipo. Pero lo cierto es que en la mayoría
de los casos estos planes han incentivado el uso de especies de origen exótico.
A
este tipo de protección se le suma la ley de parques nacionales que crea la
Administración de Parques Nacionales y el Cuerpo de Guardaparques, y presenta,
en cierta forma, al decir de A.S.Rodríguez (1999), una excepción al sistema de
competencias territoriales en materia de recursos naturales en Áreas de
Reservas Nacionales. El mencionado organismo es la autoridad federal con poder
jurisdiccional en las zonas declaradas Parques Nacionales, Monumentos Naturales
y Reservas Nacionales.
A
esto se le suman una serie de leyes dictadas en relación con el CITES y de
compromisos asumidos a nivel internacional.
La
Secretaría de turismo de la nación es la encargada de regular y fomentar el
turismo a nivel nacional. En tal sentido existen campañas de promoción de
diversos lugares, en las que se resalta la variedad de climas, paisajes y
regiones.
A
esta actuación de la Secretaría Nacional se suma la actuación de los
organismos específicos de cada Provincia.
La
regulación del gua no se encuentra comprendida por una normativa hídrica
global. Es decir es un recurso que se encuentra regulado por distintas
competencias, entre Nación y Provincias, esta superposición de normativas
deviene, probablemente de los diversos usos que se le puede dar al recurso
(navegación, consumo, como fuente de energía, etc.). El estudio y la
investigación en la materia está centralizada
en el Instituto Nacional del Agua y del Ambiente (ex instituto Nacional de
Ciencia y Técnica Hídricas).
Las
políticas que se implementan en la materia destacan especialmente el
tratamiento integral de las cuencas hídricas, la promoción de la prevención y
mitigación de los riesgos hídricos y sus efectos, la clasificación de las
aguas conforme los usos, la fijación de parámetros de calidad del agua y de
niveles guías de efluentes a cuerpos receptores, la necesidad de determinar
competencias y responsabilidades para el monitoreo y vigilancia, y enfatizan la
necesidad de que exista coordinación institucional apropiada.
Las
primeras normas dictadas en Argentina que se relacionan con lo ambiental son las
vinculadas al servicio de aguas potables. A fines del siglo pasado se buscaba la
forma de eliminar las causas generadoras de epidemias, esto es, la contaminación
hídrica, por ejemplo, a través de la ley 2.797 de 1891 sobre purificación de
aguas cloacales y residuos que se arrojen a los ríos.
En
general, la mayor normativa relativa a la regulación de las aguas se ha dado en
torno a la población urbana, ya que eran las que han recibido en forma más
inmediata los problemas que se derivan de su mala utilización. Nuestro país
es, tal vez, demasiado joven como para comprender los problemas de la mala
utilización del agua o para aprender de su propia historia sobre mecanismos de
utilización del agua. Ya que nuestra historia, de menos de 150 años va desde
la regulación de los ríos para la navegación, el agua para consumo y en la
actualidad y sobre los que nos extenderemos luego, la regulación de cuenca.
Por
ello es bueno aprender historia de los europeos para de allí contextuar la
realidad y tomar ideas. En el próximo apartado, haremos una breve referencia
sobre la evolución del Derecho de costa en el Reino de España.
La
palabra Costa no se encuentra regulado en el Derecho Español, por ser un
termino amplio en exceso, prefiriéndose en la legislación la utilización del
concepto de espacio marítimo terrestre.
La
historia de su regulación puede clasificarse basicamente en tres etapas; la
antigua , que contempla desde el Derecho Romano al Derecho Castellano; luego la
que se desarrollo desde el 1800 hasta el estallido del turismo en 1960 y que
culmina en la actual legislación.
La
legislación sobre los espacios maritimos terrestres puede sistematizarse de la
siguiente manera.
Etapa
antigua:
1.a
Derecho Romano.
1.b
Derecho Castellano.
Etapa
media:
2.a
Ley de Aguas 1866.
2.b
Ley de puertos 1880.
2.c
Decreto Ley de Puertos de 1928.
Etapa
actual
3.a
Ley de centros y zonas de interés turístico nacional 1963.
3.b
Ley de Puertos Deportivos de 1969.
3.c
Ley de Costas 1969.
3.d
Mar Territorial ley de 4 de enero 1978.
3.e
Zona Económica exclusiva Ley 20 de febrero de 1978.
3.f
Constitución de 1978, art. 132.2.
Entendemos
que con las normativas antes mencionadas es posible dar una breve idea de los
conceptos imperantes en cada uno de los períodos. Así vemos:
Ambos
derechos se referían a las riveras del mar y las consideraban cosas comunes, es
decir de todos los habitantes.
El
derecho Romano limitaba el concepto de costas a las zonas mojadas por el mar es
decir a las zonas cubiertas y descubiertas por las aguas.
Las
partidas, ampliaban la costa 20 varas de la zona mojada y su titularidad no
distinguía si era propiedad del Estado o del Monarca, con lo cual, Éste podía
ceder sobre ella los derechos que considerara necesarios.
Introduce
el concepto de dominio público, evita esa confusión preexistente entre
propiedad del Monarca y del Estado. Define el concepto de Playa como aquel
espacio existente entre las dos mareas. (En San Sebastián la diferencia entre
pleamar y bajamar es de más de 10 metros)
Hoy
ese concepto de playa se utiliza para espacio marítimo terrestre.
Asimismo,
la mencionada ley reconocía 2 tipos de servidumbres, las cuales con algunas
modificaciones continúan hasta nuestros días; y así tenemos:
De
Salvamento. Que
comprende 20 metros del litoral y está destinada al depósito de objetos en
caso de Naufragio. En estos casos quien utiliza la servidumbre está en la
obligación de indemnizar al titular del predio.
Vigilancia
del Litoral. Se
utilizaba para el control de fronteras y era una franja de 6 metros por los que
la administración podía transitar para efectuar los controles fronterizos del
mar.
La
Ley de puertos de 1880, reconoce el dominio
Público del Litoral y su correspondiente uso
público pero también reconoce los enclaves particulares preexistentes,
(Derivados de los derechos adquiridos en los siglos anteriores).
El
concepto de Playa pasa a utilizar al denominación de espacio Marítimo terrestre, tal como se lo conoce en la actualidad.
Asimismo,
dado la peligrosidad de los humedales se permitía el desecado de los mismos y
el espacio ganado al mar pertenecía a quien lo desecaba.
2.c
Decreto Ley de Puertos de 1928. Prácticamente no introduce grandes reformas en
relación con el anterior.
Esta
es la primera de las leyes pertenecientes a la tercera etapa, de promoción y
fomente de la urbanización y el turismo. Esta ley, impone una planeamiento
especial para las zonas de interés turísticos, otorgando a los promotores de
proyectos una serie de beneficios, entre los que se encontraban los fiscales y
ciertas cesiones del Dominio Público estatal sobre el espacio marítimo
terrestre. Quienes presentaban un determinado proyecto de urbanización
turística gozaban de la posibilidad de disponer del uso exclusivo de las costas.
Se
otorgaban por concesión pero los terrenos ganados al mar pasaban a ser
propiedad de los promotores del proyecto.
Esta
Ley era la más protectora del Dominio público pero fue restringida por los
tribunales en defensa de los derechos adquiridos. Y así, son reconocidos
derechos adquiridos por usucapión hace mucho tiempo atrás. Como ejemplo de lo
anterior, tenemos los bienes que como consecuencia de la desecación fueron
sacados del Dominio público y con el tiempo se opero la prescripción
adquisitiva.
Introduce
el concepto jurídico de playas, tal como se lo conoce hoy, es decir incluyendo
no solo la región de la costa bañada por las aguas sino que incluye los
arenales, los pedregales de vegetación etc. etc.
Asimismo
modifica y crea nuevas servidumbres. Así;
Servidumbre
de Uso público:
Así en los lugares donde la playa se encontraba bajo la propiedad de un
tercero, se debía permitir el uso público de la misma. Algunos entienden que
esta servidumbre sería una derivación de la de vigilancia impuesta por la ley
de Aguas de 1866.
Servidumbre
de paso: No
cuantifica ni delimita el espacio que debe comprender, pero debe existir un
espacio, en la planificación territorial, destinado a permitir el paso de los
ciudadanos al mar. (Es una lógica consecuencia de lo anterior, pues si no se
puede acceder, como podría realizarse el uso público.) Esta servidumbre debía
ser indemnizada.
Como
vemos esta verborragia legislativa definitivamente debía llevar a conflicto, ya
que como se ve hay varias normas, de los mismos años regulando la misma temática.
Esto llevó a que en muchos casos los planes municipales de urbanización y
fomento del turismo, se opongan a los de puertos deportivos y a los generales de
costas.
Por
las mencionadas leyes adhieren respectivamente a los principios Internacionales
de 12 millas de soberanía exclusiva del Mar territorial y 200 millas de Zona
económica exclusiva de explotación.
Por
el presente artículo la C. E. Declara las costas de Dominio público, pero el
debate en torno a ello se centro en relación con los derechos adquiridos.
En relación a ellos la constitución no hace alusión a si en con o sin
perjuicio de los mismos. Razón por la cual, se propone una enmienda que
introduzca las palabras sin perjuicio de
los derechos adquiridos, al final del artículo. Pero esta propuesta de
enmienda no es votada, pues antes de la votación los proponentes la retiran por
temer que la votación resulte contraria.
Como
conclusión de lo anterior, el mencionado artículo se interpreta en relación
con el art. 33 que se refiere a la obligación de indemnizar a los propietarios
en caso de expropiación. Pero aún así los resultados de la
jurisprudencia han sido diversos.
Es
muy similar a la del 69, pero introduce algo que ésta no tenía; un catálogo
de sanciones e infracciones aplicables. (¿Cómo puede concebirse una ley que no
disponga de sanciones si se incumple?)
Esta
ley deroga expresamente todas las normas anteriores mencionando hasta la ley de
Puertos de 1880, lo cual da una idea del desorden legislativo imperante en le
momento de la sanción de la presente ley.
Asimismo,
el fallo del Supremo Tribunal Constitucional 149/1991, la reconoce
constitucional en casi su totalidad. No obstante lo cual ha tenido algunos
problemas derivados de los habituales
errores que comete la realidad al no adaptarse a la teoría, así vemos
como;
Se
presupone la inclusión de los terrenos al patrimonio estatal, conforme con lo
indicado en la Constitución Española. En razón de lo cual, transforma todas
las propiedades privadas en regiones costeras en concesiones administrativas por
30 años prorrogables por otros 30 años más. Esto ha generado una serie de
problemas administrativos, en relación con las notificaciones y los momentos en
que se hacen efectivos, pero que creo que no es de importancia.
Por
otro lado, se ha ampliado el concepto de playa , con lo que algunas propiedades
que se encontraban en terrenos, anteriormente no afectados, pasaron a formar
parte de la zona costera y con ello a pasar a estar en dominio público por el
cambio de definición.
No
había deslindes de la propiedad y los existentes disponían de escaso valor
pues se presumía que todo el terreno era estatal hasta que se demostrara lo
contrario. En razón de lo anterior, los deslindes modificaban el Registro de la
propiedad el cual es bastante inexacto ya que había deslindes que decían:
Lindero sur ... , lindero este... oeste .... y al norte con
Inglaterra tras el Mar. Esto hacía que cualquier terreno ganado al Mar
pertenecía al propietario del fundo.
En
relación con las servidumbres, se encuentran las siguientes.
Son
6 metros que se encuentran reservados para el paso de peatones y de quienes
deseen disfrutar del mismo.
Es
la transformación de la vieja de Salvamento y se refiere a una franja de entre
100 y 200 metros, que se encuentra regulada por el Derecho urbanístico. Pero
esta franja tiene también una gran importancia en relación con las
inundaciones y crecidas. En esta zona son bastante comunes las inundaciones por
crecidas y temporales.
Se
explican los accesos que deben existir al mar, también con bastante incidencia
del derecho urbanístico.
Es
una zona de 500 metros y tiene un uso pura y exclusivamente urbanístico a fin
de dirigir el aspecto que se pretende tenga la Ciudad en relación con el mar.
Dudas
que presenta la ley actual:
Competencias:
A quien le corresponde el poder efectivo de policía sobre la zona. Estado,
Comunidad Autónoma, Municipio...?
Derecho
de Propiedad. ¿Es constitucional convertir pro ley una propiedad en una concesión
administrativa?
En
relación con lo anterior el Tribunal Constitucional estimo que; dado que la
expropiación forzosa por causa de utilidad pública existe en la constitución
exigiendo, por parte del Estado, la obligación de indemnizar. No se ve que sea
contrario a la constitución que esa indemnización sea pagada con el usufructo
por 60 años del bien en cuestión. Asimismo se entiende que las prestaciones en
ningún momento contravienen el principio de proporcionalidad que debe existir
entre el bien expropiado y la indemnización pagada.
En
ambos casos se visualizan problemas relacionados con las subsistencia de los
pueblos, en ambos casos nos encontramos con derechos adquiridos por regímenes
anteriores y que, las realidades expuestas presentan pluralidad de posibilidades
y de alternativas de solución. Cada una de estas posibles soluciones propuestas
tienen una importante influencia sobre las regiones vecinas. Los humedales son
nexo entre las aguas alto Paraná y
el delta Paranense. También actúan sobre el Río Uruguay y la forma en que se
pretenda administrarlos, probablemente, tendrá su influencia sobre la Hidrovía
y ésta sobre la administración que se proponga para ellos.
En
el siguiente apartado, hemos resumido la normativa constitucional que da las
bases para la futura legislación que regule los esteros.
Si
analizamos con detenimiento cada una de las funciones y de los recursos de
conforman los humedales de la Argentina, veremos que sobre ellos existen, en
principio, cuatro tipos de legislaciones distintas. La del municipio en que se
encuentran, la de la provincia, la del estado Nacional y, según a que escuela
adhiramos la normativa internacional o comunitaria. A continuación resumiremos
que significa cada una de éstas.
La
Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y
federal. La Constitución Nacional (CN) es la encargada de delimitar los poderes
existentes en el país y de organizar la forma en que van a funcionar los
distintos órganos de gobierno. Por esta razón, para acercarnos a la problemática
jurídica que pueden involucrar los Esteros del IBERÁ, parece lo más apropiado
acercarnos desde la CN para desglosar cuales son las autoridades legitimadas
para regularlos.
Cuando
en 1853 se dictó la C.N. no se conocían los problemas ambientales pero en la
reforma de 1994 se incluyó lo siguiente:
Art. 41: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental
generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la
ley.
“Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los
recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
“Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquéllas
alteren las jurisdicciones locales.
“Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o
potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.”
Este
articulo consagra definitivamente el derecho al ambiente sano,
pero no solo lo consagra como derecho sino que impone como obligación el
preservarlo. Esta obligación de preservarlo debe estar correspondida con la
posibilidad de cumplir con ella, no solo a través de nuestra acción individual
sino imponiendo y obligando a quienes contaminan a dejar de hacerlo; ya sea por
medio de los mecanismos de mercado, no comprando los productos que no cuidan el
ambiente; o a través de acciones judiciales directas como se explicará en el
artículo siguiente.
En
cuanto derecho debemos integrarlo dentro de uno más amplio como es el derecho a
la vida, ya que la cuestión no es aislada, los problemas del ambiente se
relacionan directamente con la salud y esta obviamente con la vida. Pero el
medio ambiente es la vida y es más, así como un humedal es la suma de sus
funciones y recursos pero es más. Es el soporte de todo eso ya que un sistema
que permite la generación de determinadas formas de vida, es más que esas
vidas que permitió que se desarrollen en su seno.
Por
ello compartimos con Lucero Schmidt, la idea de que al problema ecológico, “debe darse un enfoque trascendente del problema, no solo a nivel de
los bienes, sino a nivel de los valores y de la significación de la existencia
humana”.
Dentro
del concepto de ambiente, surgen tres atributos:
1)
Ambiente Sano: entiéndase por tal que no afecte el desarrollo de la
vida, ni que existan factores que puedan agredirla, sino por el contrario que el
ambiente, conjunción de naturaleza y cultura, facilite la perfección y
realización de la plenitud humana.
2) Ambiente equilibrado: Significa permitir una simbiosis entre
ambiente y desarrollo, es un concepto dinámico que tiende a permitir la
posibilidad de progreso en conjunción con la conservación del ambiente. Lo
cual es imposible de prever a priori, y es algo que deberá verse en cada caso
concreto y en cada tiempo.
3)
Ambiente apto para el desarrollo humano: El presente atributo
complementa el anterior, ya que estamos hablando no solo de un ambiente que nos
permita respirar y vivir, sino también crecer, progresar y desarrollarnos
Como
se ve estos atributos tienden a mostrarnos al ambiente como algo más que la
sumatoria de las partes. Si bajáramos esta normativa a la problemática de los
Esteros, vemos como no quedaría nada mal cambiar la palabra ambiente por
Estero. Ya que la salud, el equilibrio y la aptitud para el desarrollo humano
son condiciones que deben ser consideradas en cualquier proyecto de uso o
utilización sostenible de una región.
La
segunda parte del artículo 41 impone a las autoridades, primero, una obligación
genérica de protección del medio ambiente, que puntualiza los siguientes
aspectos:
El control para la utilización racional
de los recursos naturales,
aplicable tanto para los recursos renovables como para los no renovables, lo
cual implica una directiva para el control de la explotación comercial del
suelo, instalando en forma definitiva la protección ambiental en la evaluación
del fenómeno económico.
Preservación del patrimonio natural, cultural y de la diversidad biológica
, en tanto se preserve la integridad territorial no solo en cuanto a los
confines de su extensión sino también de su composición.
Esta
protección abarca tanto, los
ecosistemas y bellezas naturales, como bien común no solo de los argentinos
sino también de la humanidad y como del patrimonio cultural, en tanto
personalidad y acervo cultural propio de la Argentina.
Información y educación: esta
doble obligación impone, por un lado, el deber de recopilar, organizar,
procesar y proporcionar información, teniendo en cuenta el carácter global con
que debe considerarse el medio ambiente. A esto se le agrega la necesidad de
educar instalando una conciencia ambiental comunitaria.
En
el párrafo 3ro. asigna
definitivamente al gobierno Nacional el dictado de los presupuestos mínimos de
protección, sistema congruente con el principio federal, a fin de mantener una
universalidad normativa, y evitar, al menos en los requisitos mínimos, los
choques por cambio de las jurisdicciones locales.
Esta
ley de presupuestos mínimos aún no ha sido dictada por la gran cantidad de
problemas que han surgido al tratar de definir cuales serían esos presupuestos
mínimos. En tal sentido de Mahieu (1993) dice “Es
preciso que las políticas no se basen en teorías generales, sino que las
mismas se adapten a la realidad del lugar donde van a ser aplicadas y se
implementen teniendo en cuenta un margen de flexibilidad que les permita
ajustarse a los cambios que se vayan produciendo”.
Especificados
los conceptos involucrados en el derecho al medio ambiente, parece importante
dirigirnos a estudiar las funciones y alcance de los poderes provinciales.
“Art.
124. Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y
social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y
podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean
incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación;
con conocimiento del Congreso Nacional. La Ciudad de Buenos Aires tendrá en régimen
que se establezca a tal efecto.
“
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos
naturales existentes en su territorio.”
El
presente artículo brinda a las provincias la posibilidad de crear sus propias
regiones para el desarrollo económico y social. Adquiere rango constitucional
el concepto de región entendiendo por tal un espacio territorial cuya población
tiene características comunes; historia, cultura, idiosincrasia en un destino
común que propende a la integración y al desarrollo.
Esta
cláusula tiene vital importancia si consideramos que realmente las fronteras
políticas no necesariamente, coinciden con las fronteras ecológicas, geográficas
y culturales y si consideramos que la problemática de los Esteros trasciende su
realidad político institucional. En este sentido, cabria preguntarnos:
Si las funciones que ejercen los Esteros del Ibera benefician a todas las
regiones vecinas, ¿Por qué debe ser Corrientes y su gente solamente, los que
deben hacerse cargo de su preservación? La CN nos da herramientas.
Se
habilita a las provincias a celebrar convenios internacionales, facilitando el
acceso de los territorios provinciales a la integración, en medio de un mundo
dinámico y globalizado, con el requisito de cumplir con las cuatro obligaciones
que impone la C.N.
1. Que no entre en
contradicción con la política exterior de la Nación.
2. Que no se afecte
ninguna de las facultades que las provincias ya delegaron al gobierno federal.
3. Que no afecten el
crédito público de la Nación.
4. Que se los realice
con conocimiento del Congreso Nacional.
Finalmente
se resuelve una vieja disputa sobre el dominio de los recursos naturales
reconociéndoselos explícitamente a las provincias en que se hallan.
Con excepción de la jurisdicción de los ríos y el comercio interprovincial
que son facultades delegadas al Gobierno Federal.
La
interpretación del artículo 124 debe realizarse a la luz del 121 por el cual
las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación. Ya que éstas
preexistieron a la Nación, teniendo ésta una competencia de excepción surgida
de la delegación expresa hecha por las provincias. Esta delegación realizada
por las provincias hace que en caso de conflicto normativo prevalezca la
normativa federal por sobre de la provincial.
Una
vez presentadas los poderes provinciales corresponde estudiar las facultades
delegadas en los órganos del poder federal.
“Art. 75: Corresponde al congreso:
....
Inc. 19 “ Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso
económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a
la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la
defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico
y tecnológico, su difusión y aprovechamiento.
Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su
territorio, promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones . Para estas iniciativas
el Senado será la cámara de origen. ...”
Se
faculta al congreso ampliando el alcance de la cláusula del progreso (antiguo
inc.16 y actual 18), integrándole problemas modernos como son el desarrollo
humano, el progreso económico con justicia social, la generación de empleo, la
difusión, la investigación y el desarrollo científico y tecnológico. Hoy en
día es imposible hablar de progreso o de desarrollo humano sin tener en cuenta
una visión amplia del hombre la cual supera la simple materialidad.
El
nuevo progreso establece tres aspectos : El
progreso económico, pero que debe realizarse a través del
progreso social, del desarrollo
humano, la justicia social, la productividad, la generación de empleo, y el
progreso educativo y cultural mediante
la formación profesional y la investigación que provea al desarrollo científico
y tecnológico.
La
segunda parte del presente inciso se articula con el art. 124, e impone una
mayor flexibilidad para la implementación de políticas regionales. Según lo
expresado por María Azcueta, “El Estado debe garantizar a través de la legislación adecuada, la
integración de todos los habitantes de la Nación y de sus manifestaciones
culturales diversas, no desde la tentación unificadora y masificante, sino
desde el respeto y la promoción del desarrollo, la formación y la difusión de
cada expresión cultural que forma parte de nuestra amplia y plural identidad”
.
“Inc. 24 Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y
jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e
igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las
normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
“
La aprobación de estos tratados con Estados Latinoamericanos requerirá
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso
de tratados con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría
absoluta de los miembros presentes de cada Cámara, declarará la conveniencia
de la aprobación del tratado y solo podrá ser aprobado con el voto de la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento
veinte días del acto declarativo.
“
La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa
aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
“
La
primer parte del presente faculta al congreso a delegar facultades en organismos
supraestatales, siempre y cuando exista reciprocidad e igualdad y se respeten el
orden democrático y los derechos humanos.
Esta
es una ansiada reforma que permite una integración política regional, como el
específico caso del MERCOSUR. Alterini y Boldorini decían que la integración
económica “supone, para los países participantes, cierto grado de
interdependencia, que deriva en la integración política cuando delegan, en
alguna medida y en favor de un ente supranacional, el monopolio en la formación
y aplicación del derecho que compete a los Estados soberanos”.
En
la segunda parte del presente inciso, se le da prioridad al trámite legislativo
en el caso de que los países de América Latina, quitándole la necesidad de
realizar la declaración de conveniencia para la aprobación del tratado.
Finalmente,
tienen una jerarquía superior que las leyes comunes, si bien son aprobados por
el mismo procedimiento que las leyes comunes y tienen la misma jerarquía desde
el punto de vista formal, materialmente
hablando, son de jerarquía superior a fin de evitar que un tratado de integración
aprovado por el congreso pueda ser modificado
posteriormente (por otro gobierno), hechio que conllevaría una burla
institucional al resto de los Estados miembro.
La defensa del medio ambiente es, esencialmente, una decisión
comunitaria por cuanto ni las mejores leyes, ni los organismos públicos más
cuidadosamente estructurados, ni las más avanzadas tecnologías son suficientes
sino existe conciencia y compromiso respecto de que el patrimonio ecológico es
un bien que nos pertenece a todos y que - en consecuencia debe ser preservado
entre todos.
De allí la importancia que tienen estos nuevos instrumentos
constitucionales que permiten a lso ciudadanos ejercer y defender ese derecho
que es de todos. Como instrumentos que brinda la constitución para la
preservación de este derecho a los ciudadanos podemos encontrar la defensa del
consumidor en tanto se brinda al ciudadano la posibilidad de acción desde una
conducta básica e ineludible como es el consumo (art. 42).
El art. 41 de la Nueva Constitución nos reconoce un derecho con las
características antes expresadas, y la obligación del Estado de realizar lo
necesario para su preservación.
El art. 43 legitima a los particulares, al defensor del Pueblo y a las
asociaciones reconocidas para el ejercicio del derecho al ambiente sano.
La obligación del art. 41 no solo es para el Estado Nacional sino también
para los provinciales, los cuales son facultados por el art 124 para crear
regiones, establecer órganos con facultades de control y celebrar convenios
internacionales. Esto adquiere fundamental importancia vistos en el ámbito del
MERCOSUR, en tanto cualquier convenio a celebrarse por las provincias que
comparten recursos naturales dentro de ese ámbito específico, no solo reuniría
los requisitos del art. 124 sino que, además, estaría protegido por el art.
41.
Es interesante analizar la articulación del presente mecanismo - sobre
la base del trabajo realizado por de Mahieu y Gernaert - en relación con la
protección de la cuenca del Plata, recurso que
compartimos con nuestros tres socios del MERCOSUR (Brasil, Paraguay y
Uruguay) y con Bolivia, y que, desde el punto de vista territorial representa un
recorrido fluvial de 8.600 Km., cubriendo una superficie de 3.200.000 Km2.
Francis W. Rushing., explica que el problema ambiental no solo desafía a
los gobiernos locales a diseñar pautas internas para la protección la producción
no contaminante del medio ambiente sino que el mayor desafío se encuentra en
tomar una posición a nivel internacional en la protección del medio ambiente.
El art. 75 inc. 19 obliga al
Congreso Nacional a proveer lo necesario para el desarrollo humano, el cual es
impensable fuera de un ambiente apto para realizarlo, dentro de este marco
brinda a la Universidad un rol importante en tanto productora y difusora de la
investigación y del desarrollo científico y tecnológico.
El art. 75 inc. 24 se suma a los instrumentos antes mencionados, brindándole
al Poder Legislativo la posibilidad de unirse a otros países en la protección
de lo que es de todos. Previo a esto Ramella expresaba, “Se requiere en primer lugar que en la constitución interna se admita el
recurso de ir a buscar en un organismo de carácter supranacional la guarda de
los derechos fundamentales violados”. Y es dentro de este marco institucional que
encontramos factible la posibilidad de hallar una solución en el caso de que
una Nación decida violar las aguas jurisdiccionales con un buque cargado de
plutonio, pues ya no será solo la Argentina quien proteste,
sino este organismo supranacional quien defenderá el derecho de los habitantes
del planeta a un ambiente sano.
Finalmente,
entendemos que la actual Constitución brinda un marco para la utilización de
una serie de futuras herramientas que, si son bien utilizadas por el Congreso
Nacional, las legislaturas provinciales, los tribunales y, fundamentalmente, los
ciudadanos quienes en definitiva son los verdaderos y legítimos dueños y
responsables del medio ambiente permitirán un adecuado desarrollo con
preservación del medio ambiente.
Una
cuenca hídrica es la porción de superficie terrestre en la cual los cursos de
aguas superficiales confluyen, naturalmente, a un mismo cauce. Es una unidad
territorial, y como tal, presenta una estrecha interrelación entre sus
recursos, sus habitantes y su organización socio-cultural. Por tanto, sus
problemas deben ser solucionados, no dividiendo el ecosistema en jurisdicciones
administrativas para el funcionamiento político de éste, sino tomándolo como
una unidad compleja.
En
este concepto y hablando de una Cuenca compartida que involucra intereses
transfronterizos, entendemos que el manejo de la misma debe incorporar el
concepto de desarrollo ambientalmente sustentable de los recursos y la evaluación
de impacto ambiental, analizando los efectos que producen sobre los ecosistemas
naturales los distintos aprovechamientos del recurso hídrico.
Así
vemos como, dentro del proceso de integración que ha comenzado a cristalizarse
a través de las distintas actividades generadas por la creación del Mercosur,
la REMA recomendó al GRUPO MERCADO COMÚN, en la segunda reunión realizada los
día 5, 6 y 7 de abril de 1994, la concertación de acciones tendientes al
establecimiento de mecanismos legales y/o institucionales para el otorgamiento
de licencias/habilitaciones y la realización de los monitoreos respectivos de
aquella actividades que puedan generar impactos ambientales en ecosistemas
compartidos.
Lo
expresado en esta recomendación es particularmente importante para nuestro país
debido a su posición geográfica, aguas abajo en la Cuenca del Plata.,que
comprende los territorios bañados por los ríos que confluyen en su
desembocadura en el Río de la Plata, de los cuales los principales son: el
Paraguay, el Paraná y Uruguay, abarcando parte de cinco países: Argentina,
Bolivia, Brasil, Paraguay Uruguay.
El río
Bermejo nace en Bolivia, desemboca en el río Paraguay y recibe el 80% de sus
afluentes en territorio argentino. Corre por la región semiárida argentina y
atraviesa el denominado “cono desértico” que incluye partes de Salta,
Formosa, Chaco, Santiago del Estero y Santa Fe.
Esta
zona se encuentra muy rezagada en su desarrollo social y económico y posee un
altísimo índice de mortalidad infantil. Prácticamente la actividad económica
es solo “de subsistencia”. Hay un gran déficit de agua: para riego
y para beber, pues sólo dos ríos atraviesan la región: el Pilcomayo y
el Bermejo. El régimen de lluvias anuales fluctúa entre los 500 y 600 milímetros,
lo cual caracteriza la semiaridez de la zona.
El
Bermejo es un río con régimen sumamente irregular. Entre diciembre y marzo (época
de crecidas) puede tener un caudal de 13.000m3/seg. (este volumen por segundo es
de una magnitud extraordinaria pues el Paraná, que es uno de los ríos más
caudalosos del mundo, posee un caudal de 16.000m3/seg). En cambio, en épocas de
“estiaje” aquel módulo se reduce a sólo 30 o 50 m3/seg.
Frecuentemente
las crecientes del río Bermejo van modificando su cauce.
El
aprovechamiento múltiple de esta Alta cuenca constituye el corredor transversal
de las hidrovías platinas, la zona de influencia del NOA-NEA que integrará el
mediterráneo del norte argentino al acelerado desarrollo del interior
continental y que permitirá una salida del corredor bioceánico fluvial
terrestre con salida a los puertos chilenos y peruanos del Pacífico y la salida
bioceánica de Bolivia favoreciendo una vastísima zona de producción agrícola,
ganadera, forestal, minera, etc.
Se
denomina “aprovechamiento múltiple” porque este proyecto contempla múltiples
beneficios tales como la navegación, el riego, la provisión de agua para
beber, la explotación de recursos naturales, el control de sedimentos y
rectificación del cauce.
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